深化行政執法體制改革是黨的十八大以來黨和國家著力推進的一項重要舉措。推進綜合執法，加大基層行政執法力度，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類是深化改革的重要抓手。近年來，國家對文物保護的重視日益增強，保護文物的重要屏障是加強文物行政執法，那么在執法體制改革的大背景下，文物執法權該綜合嗎？

筆者認為，將文物執法權納入綜合執法的范疇，組建一支綜合執法隊，不利于有效落實文物執法的要求，也難以實現有效保護文物的目標。綜合行政執法在整合、規范執法主體，推動執法重心下移，減少執法層級，完善執法制度，創新執法監管方式等方面具有顯著價值，尤其是多部門存在交叉的執法領域如城管、住建、環保、工商、質檢等改革效果明顯，將起到優化配置執法資源，減少彼此推諉，提高執法效率的作用。但在強調綜合執法的綜合性、高效性的同時，不能忽視行政執法的專業性。具體到文物領域，不能脫離文物行政執法的特點和我國復雜的文物國情。

文物保護目前面臨著嚴峻的形勢，亟須健全執法體系，加大執法力度。我國文物數量龐大，但安全狀況卻不容樂觀。第三次文物普查數據顯示，三十年來有近四萬處不可移動文物消失，還有大量文物保護狀況堪憂。這亟須加強文物執法，防止文物遭到破壞的態勢進一步惡化。國務院發布的《進一步加強文物工作的指導意見》明確指出要加強文物督察，加強地方文物執法工作，嚴格責任追究。也不斷有專家學者指出文物保護重在健全執法，要讓文物保護法真正成為有“牙齒”的法。這意味著在保護文物方面要有一支有力的執法隊伍。

目前文物行政執法主要指向檢查、督促文物安全保護與管理情況，查處違法違規行為等工作。文物執法主要針對破壞文物和不利于文物保護的行為，如擅自修繕不可移動文物，明顯改變文物原狀，擅自在文物保護單位的保護范圍內進行建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業，擅自遷移、拆除不可移動文物，擅自改變國有文物保護單位用途，以及嚴重影響文物保護單位歷史風貌的行為，文物收藏單位未嚴格遵循文物保護法的規定配備文保設施、管理文物，以及文物經營秩序中的違法行為等。

文物執法對專業性有較高要求。文物保護的本質是按照專業的標準和要求，采取必要的措施，延長文物生命。評價是否違反保護文物法定義務的重要標準是有無遵守專業規范。這在執法實踐中離不開專業性的解釋。這不僅需要執法人員有一定的文保專業素養，而且離不開文保專家的緊密配合。專業鑒定評價是執法的重要依據。

文物執法對時效要求非常強。文物不可再生的屬性決定了文物執法的重心在搶救文物上。一旦發生違法行為需盡快采取執法措施，防止損害后果進一步擴大。這要求執法人員能快速作出專業判斷或快速獲得專家意見，迅速采取有針對性的執法措施。同時，文物執法更要求做好事先防范，防止出現損害文物的行為。這同樣要求執法人員能事先判斷文物是否存在安全隱患，及時開展執法行動。

一旦文物執法隊伍脫離文物行政管理職能部門，勢必影響到執法的效果。在文物執法上，因對專業性和時效的特殊要求，必然要求管理權和執法權的緊密銜接。盡管綜合執法的突破口是提高執法人員綜合素養和建立管理部門和執法部門的協調機制，但這仍難以滿足文物執法的現實要求。首先文物保護是一個專業性極強的領域，一個綜合執法人員難以在短時間內具備判斷文物違法行為的能力，尤其是事先預警的預判。其次，脫離了行政隸屬關系，文保專家難以和執法人員之間建立起無縫對接，而任何協調程序上所消耗的時間，都會加重文物的損害程度。再者，目前整體的執法環境普遍強調事后矯正和處理，綜合執法力量的調配也是優先處理已造成損害結果的行為，這也勢必難以滿足文物執法事先防范的要求。

現實中一些文物執法權綜合的實踐也驗證了筆者的論斷。在綜合執法工作中，文物執法往往未能得到足夠重視，有的地區綜合行政執法部門每年幾百起執法案件，卻多年來沒有查處一起文物執法案件。依靠綜合執法隊員完成防范性文物執法巡查幾乎難以做到。

面對我國文物保護緊迫的形勢和文物執法的特殊要求，文物執法權不應納入綜合執法體系。各級文物行政管理部門應盡快建立直接管理的執法隊伍。無論是執法人員專業素質的養成，還是執法過程獲得專業支持更加便捷，抑或文物保護防患于未然，一支由文物行政管理部門直接管理的執法隊伍都有利于上述文物執法目標的實現。（張舜璽）