浙江龍港、吉林二道白河等特大鎮離“改市設區”的改革目標更進一步了。

繼2014年12月國務院常務會議研究確定龍港、二道白河鎮為全國僅有的兩個鎮級新型城鎮化綜合試點之后，日前，國家發展和改革委員會在浙江省蒼南縣龍港鎮召開新生中小城市培育專題研討會，把特大鎮“改市設區”改革工作提上議事日程。中央機構編制辦公室、國土資源部等中央有關部委領導出席了研討會。

“按照中央政府的職能分工，民政部正在進行新的設市標準研究。”國家發改委規劃司司長徐林向與會代表透露，這項工作雖然不是專門針對特大鎮設市的標準研究，但是涉及到縣改市以及未來一些特大鎮怎么變成市的安排，目前這項工作正在緊鑼密鼓地進行。

我國中小城市數量少，結構不合理

上一次在龍港召開小城市工作會議是1995年，但傳統的縣改市工作從1997年起被叫停。全國人大常委、財經委員會副主任委員辜勝阻表示，國內小城市的數量在過去10年不但沒有增長，而且還減少了100個左右。因為有的小城市長大，改成了大城市的區，新的小城市卻沒有出現。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心把6000萬人口的浙江省同英國、德國、法國等人口規模相近或更大一點的國家比較發現，20萬～50萬人口的城市和城鎮，浙江5個，英國21個，法國46個，德國106個；5萬～20萬人口的鎮，浙江46個，英國130多個，法國234個，德國557個。日本人口規模約相當于浙江省的兩倍，該國20萬～50萬人口的城市80個，5萬～20萬人口小城市414個，中等、小城市規模分別是浙江省的16倍、9倍。

歐洲只有英國有一個800萬以上人口規模的城市；其他百萬人口規模以上的城市，法國9個，德國3個，大部分城市化人口生活在中小城市。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵說，我國大中小城市結構不合理，中小城市同國外比數量少，且存在巨大的差距。

“對于浙江乃至全國來說，發展新生中小城市的任務非常艱巨，潛力也非常大。”李鐵說。

特大鎮出現“小馬拉大車”體制機制問題

據統計，改革開放30多年來，國內出現了1.9萬個小城鎮。其中，10萬以上人口規模的鎮237個，5萬人口以上的鎮876個。一些特大鎮在發展中出現了體制機制不適應的問題。

浙江省發改委副主任焦旭祥概括小城市培育試點發展的挑戰說，試點鎮存在要素配置與經濟規模不匹配，管理力量與城鎮規模不匹配，執法權限與管理需求不匹配，生活品質與居民需求不匹配等問題。

盛澤鎮位于江蘇省吳江區，全鎮總面積150平方公里，常住人口42萬人，接近中等城市50萬人的標準，2015年實現地區生產總值352.15億元，公共財政預算收入實現23.23億元。

盛澤鎮負責人透露，該鎮作為中小城市培育試點，其土地指標落實仍然與普通鄉鎮一樣，制約了經濟社會的發展；每年的財政收入很大一部分上繳給上級，自留部分只占四分之一；全鎮在校學生14.8萬人，現有編制的公辦教師很少，只能聘請大量的代課教師來擔任教學任務。

廣東省東莞市虎門、長安等鎮都存在類似的困惑。虎門鎮鎮長曲洪淇表示，該鎮常住人口64萬，其中戶籍人口只有13.33萬，公辦中小學中59.8%的學生是非戶籍適齡人口。按照義務教育階段學生人均建設面積1.5平方米，年公共財政投入兩萬元/人計算，共需要33.4億元，非戶籍人口公共服務均等化的負擔非常重。

“小馬拉大車、大腳穿小鞋。”國家發改委副主任胡祖才表示，我們必須清醒地認識特大鎮進一步發展存在的制約，尤其是體制機制的“瓶頸”。

有序推進改革法律上沒有障礙，阻力在有關部門

不走老的縣改市模式，而是一個新型的設市模式，胡祖才說，中央根據新型城鎮化的要求，遵循城市發展的規律，從中國的實際出發加快培育新生中小城市。

對于大中小城市結構失衡問題，辜勝阻說，約2.6億農民工既融不進大城市，又回不去農村，非常糾結。按照“十三五”規劃，推進特大鎮有序改市，不僅有利于理順城鎮化的問題，改變“頭重腳輕”的局面，而且有利于數以萬計的農民工找到創業、就業和安居的城鎮化載體。

在推進特大鎮“改市設區”等改革中，有些部門老拿法律“說事”，辜勝阻給予回應。“十三五”規劃提出加快推動中小城市培育、特大鎮功能拓展和行政管理體制改革等。有關部門想不通，老在糾纏。“有關改革的問題，全國人大授權就可以做，有什么難呢。但是，有關部門弄得非常復雜。”

“推進特大鎮行政管理體制改革和設市模式創新改革試點，不僅中央有要求，而且群眾有期盼，也是當前經濟下行、民間投資下降背景下擴大有效投資的關鍵途徑。”胡祖才說，我國國土空間大，人口密度高，不過城市數量偏少，大中小城市結構不合理，需要將有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市。

胡祖才表示，下一步推進特大鎮改革發展，一是深入推進體制機制創新，加大擴權強鎮和配套改革力度，積極探索將特大鎮有序設市的模式；二是全面提升特大鎮品質，特大鎮規劃建設要按照中小城市的標準，在基礎設施、公共服務、生態環境保護等方面補齊“短板”；三是要做大做強特色產業，走產城融合的路子，提升城鎮生命力、競爭力和吸引力。