改革開放30多年來，我國經濟社會發展取得巨大進步，但也付出了沉重的環境代價，環境污染已經成為民生之患、民心之痛，成為全面建成小康社會的突出短板。究其原因，根本在于一些地方對于處理好發展與保護關系，在認識上有偏差，在實踐上不到位，環境保護責任不落實、難監督。這就需要以改善環境質量為核心，從改革環境治理基礎制度入手，解決制約環境保護事業發展的體制機制障礙，標本兼治加大綜合治理力度。近日，中辦、國辦印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），這是黨中央、國務院在新時期新形勢下作出的一項重大決策，是對地方環境保護管理體制的一項根本性改革，充分體現了黨中央、國務院對生態文明建設和生態環境保護的高度重視，對于推動環境管理轉型、補齊生態環境短板，具有十分重要的意義。

陳吉寧

實施垂直管理制度改革，是落實生態文明建設和綠色發展要求的新舉措。黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，把生態環境保護擺上更加重要的戰略位置。黨的十八屆五中全會提出牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，要求加快補齊生態環境短板，對生態文明建設作出一系列重大安排部署。實施垂直管理制度改革，就是要切實解決現行以塊為主的地方環保管理體制存在的突出問題，改變一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在的狀況，推動落實環境保護黨政同責、一崗雙責，落實生態文明建設和綠色發展要求，構建人與自然和諧發展的現代化建設新格局。

實施垂直管理制度改革，是推進生態文明體制改革的新突破。黨的十八屆三中全會后，中共中央、國務院相繼出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等生態文明體制“1+N”改革方案。這些文件都將著眼點放在落實地方政府環境保護主體責任和強化排污者污染治理主體責任。垂直管理制度改革是生態文明體制改革的關鍵環節和具體實踐，與各項生態文明制度改革相輔相成、互相配合、整體聯動，將有力推動兩個責任的落實，增強改革的系統性、完整性、協同性，為生態文明體制改革和制度完善注入新的活力。

實施垂直管理制度改革，是實現生態環境治理體系和治理能力現代化的新支撐。環保垂直管理制度改革，改體制、調機構、動人員，不只是機構隸屬關系的調整，也涉及監測、監察、執法、許可、審批等環境治理基礎制度的重構。全面落實垂改要求，將有力推動地方環保管理體制創新、明晰職責、完善制度、配套政策，提高環境管理的整體效能，提升生態環境治理體系和治理能力的現代化水平。

生態環境關乎民生福祉、關乎民心向背。垂直管理制度改革的出發點和落腳點是落實條塊責任，推動環境質量改善。作為指導性文件，《意見》對垂直管理制度改革的指導思想、基本原則、主要任務、組織實施進行了全面部署，只有準確領會和精準把握《意見》要義，才能落實好《意見》。

要堅持問題導向。從制度層面上切實解決好“4個突出問題”，是《意見》編制實施的主線。通過落實并強化地方黨委和政府及其相關部門的環保責任，開展權威有效的環境監察，加強責任追究等措施，切實解決“難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任”問題；通過省級上收并統一行使生態環境質量監測和環境監察職能，市級統一管理環境執法隊伍等措施，切實解決“難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預”問題；通過顯著增強省市兩級對環境問題統籌調控能力，探索設置跨流域跨地區環保機構等措施，切實解決“難以適應統籌解決跨區域跨流域環境問題的新要求”問題；通過統籌解決環保機構和人員身份編制、提高環保隊伍專業化水平等措施，切實解決“難以規范和加強地方環保機構隊伍建設”問題。

要堅持目標指向。垂直管理制度改革的目的是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環境保護管理體制。《意見》把妥善處理好條塊關系、縱橫關系，把充分調動條塊兩方面積極性作為基本方向，既不能因改革削弱、上交地方黨委和政府環保主體責任，也不能讓地方黨委和政府權責不等、沒有手段、無法履責。在塊上注重責任清單化，落實地方黨委和政府及其相關部門的環境保護責任，充分發揮其主觀能動性，并加強監督檢查和責任追究；在條上規范和加強環保機構和隊伍建設，優化省市縣的環保職能，強化環保部門統一監督管理，提高整體效能；協調處理好環保部門統一監督管理和屬地主體責任、相關部門分工負責的縱橫關系，建立健全高效協調的運行機制，形成政府、企業、公眾共治的環境保護大格局。

一分部署，九分落實。我們要按照黨中央、國務院決策部署，有重點、有步驟、有秩序地抓好《意見》落實和垂直管理制度改革推進工作。

要先行先試。垂直管理制度改革涉及面廣，各地情況差異也比較大，需要在試點的基礎上全面推開。各試點省份要堅持問題導向、目標指向，按照《意見》要求，細化、量化、實化各項政策措施，大膽創新，積累成功經驗，為全國全面改革提供示范樣本。試點完成后，總結經驗，出臺政策，成熟一個、備案一個、啟動一個，盡快在全國按照新制度高效運行。

要積極穩妥。此次改革是地方環境保護管理體制機制的全面改革，不僅是地方環保系統內部的機構和人員調整，還要對地方黨委政府及相關部門的環境保護責任予以進一步明確。各地要把思想統一到黨中央、國務院的決策部署上來，正確對待利益格局調整，穩妥解決改革過程中在人員安置、機構變動、責任落實等方面可能存在的不穩定因素，先易后難，平穩有序，以最小代價推動改革完成，不留“爛尾樓”，嚴禁“翻燒餅”。

要統籌銜接。垂直管理是“底盤性”制度改革，其他的環保制度要以此為基礎進行梳理，重點協調好與環保督察、排污許可制、生態環境監測網絡建設、環境影響評價、總量控制等制度改革的銜接與配合，形成以垂直管理為核心的地方環境保護管理體制合力。同時，也要協調好與綜合行政執法改革、行政審批制度改革、事業單位分類改革等國家其他相關制度改革的銜接。

人心齊，泰山移。有黨中央、國務院的堅強領導，有上下一心的共同努力，我們有信心有決心實施好《意見》，完成省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革任務，為堅持綠色發展、建設天藍地綠水凈的美麗中國提供堅強的體制保障。

（作者為環境保護部部長）