實行農村土地的“三權分置 ”，既是農業現代化發展在現階段的需要，也是解決好農民問題的需要，二者不可偏廢。目前的文件是在各地試點基礎上制定的大政方針，如果徹底釋放該政策的潛力與效力，還需要諸多的法律制度修改與相關配套政策。

讓農民放心地把土地流轉出去

繼農村土地實行家庭聯產承包責任制后，我國農村土地再次迎來重大改革。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》10月30日由新華社受權發布。意見指出，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。

什么叫土地制度的“三權分置”？為什么要進行“三權分置”？中央深改組組長習近平早在2014年9月29日的中央深改組第五次會議上表示，現階段深化農村土地制度改革，要更多考慮推進中國農業現代化問題，既要解決好農業問題，也要解決好農民問題。要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。

我國在1978年實行聯產承包責任制，實現了我國農村土地的集體所有權與農戶承包經營權“兩權分置”，拉開了我國農村改革的序幕。而現在之所以還要把土地經營權從承包權中另立出來，也是出于現實的需要，既有發展農業生產的需要，也有保護農民的需要，也是保證國家安定團結的需要。土地從“二權分置”到“三權分置”，既考慮了農業現代化發展的需要，也考慮到保護農民土地權益的需要。從農業經營效率來講，我國目前人均土地細碎化問題嚴重，有近2.7億農村勞動力在城市打工，如何提升土地經營效率成為一個現實選擇。通過農村土地的“三權分置”改革，可以讓農民放心地把土地流轉出去，也就是說，當農民不想再繼續種地時，可以把土地的經營權出租出去，獲得租金收益。解決目前我國因為土地規模細碎化而帶來的規模難以擴大的困局，為未來規模經營提高生產率提供了基礎。

實行自愿有償流轉土地經營權

經營權是考慮流轉出租需要，也是保護農民不能因此而失去土地的需要。我國歷史上多次大動蕩跟大量的貧困農民失地有很大關系。土地是農民的基本社保，而只有通過經營權的另立，才能防止農民失去保命的土地，還可以提高稀缺土地的使用效率。三權分置考慮了農民萬一在經濟出現不景氣而失業后，還可以返回家鄉，要回土地，保證基本的生存需要。因為大量的農民在城市打工基本上買不起住房，工作穩定性差，而農村土地就是他們的重要社會保障。目前我國已有三分之一的土地發生了流轉，全國2.3億戶承包土地的農民中，6600萬戶或多或少地流轉了土地。而自去年8月份國務院正式啟動農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作以來，目前我國已經有近300個縣級行政區開展了相關試點。

土地的流轉一定要尊重農民的需要 ，實行自愿有償流轉土地經營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。中央強調土地流轉的方向是要堅持規模適度，重點支持發展糧食規模化生產。要讓農民成為土地適度規模經營的積極參與者和真正受益者。要根據各地基礎和條件發展，確定合理的耕地經營規模加以引導，不能片面追求快和大，更不能忽視了經營自家承包耕地的普通農戶仍占大多數的基本農情。對工商企業租賃農戶承包地，要有嚴格的門檻，建立資格審查、項目審核、風險保障金制度，對準入和監管制度作出明確規定。要堅持依法、自愿、有償的原則，支持引導農戶采取轉包、出租、互換、入股、轉讓或者其他方式流轉土地承包經營權，支持土地向農村特色優勢產業流轉，帶動土地利用向規模、集約、高效方向發展，做大做強特色優勢產業等。

農村土改的當務之急是產權明晰

農村土地承包經營權的改革需要許多基礎工作，只有這些工作完善之后才能把改革的潛力釋放出來，主要包括：相關的法律制度修改，我國的農村土地立法一直嚴重滯后于社會實踐，現行的政策與法律有諸多矛盾之處，主要是中國的國情如何建立相應的法律體制，比如經營權究竟是債權還是物力等等，抵押權的范圍、風險管控等等；還要開展農村土地承包經營權的確權登記頒證工作，保持現有土地承包關系長久不變。

形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，是建設城鄉統一的土地市場的前提。當前，我國農村土地制度改革的當務之急是產權明晰。首先要實地勘測，摸清家底，尊重歷史傳統，明確“權屬合法，界址清楚，面積準確，材料齊全，無爭議”的農村集體資產的所有權、使用權；通過土地登記確權頒證，理清鄉鎮、村、村民小組、農民個人四類主體的產權界限；不搞一刀切，避免產權主體虛置與權能重疊。

意見還提出，將研究經營權抵押承包權退出辦法。這個問題文件并沒有細講，但在現實中，尤其是未來也是一個相當重要而棘手的問題。對于那些在城市有穩定工作、住房與社保，長期離開土地也不想再繼續保留土地的人員應該允許探索，尋找解決方案。比如可以采取贖回的辦法，以解決我國稀缺土地資源的利用效率，防止臺灣土地悲劇的重演。臺灣城市化過程中那些早已進城的農民，因期望土地增值而拒絕放棄農村土地，但本人早已離農，導致農村土地陷入低效利用的境況。人口眾多而土地稀缺的大陸，是經受不起土地資源的大量閑置低效使用的。（鄭風田 作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授、國家發展與戰略研究院研究員）