2016年5月14日，隨著國家發展改革委批復《神農架國家公園體制試點區試點實施方案》，神農架林區正式啟動國家公園體制試點。

盡管大家為《方案》的編制付出了極大的心思與努力，但湖北國家公園研究中心主任鄧毅覺得，還有許多深層次的矛盾尚待解決。“比如，如何處理保護與利用的關系，這在國家公園范圍的劃分、小水電和礦山的關停等問題上都有所體現；再如，國家公園管理局與地方政府間的事權劃分尚有不清晰的地方，特別是與規劃、保護相關的事務還有待厘清；還有，縱向政府間國家公園事權的劃分也不是很清晰，這又會引起機構如何設立、職能如何確定等問題……”

問題與困惑，并不僅僅在湖北神農架存在。

2016年9月上旬，全國政協人口資源環境委員會“建立和完善國家公園體制”專題調研組一行深入湖北和貴州實地調研，發現了國家公園建設中存在的一些重大現實問題。

國家公園落地中國

國家公園的概念，源自1872年美國建立的世界上第一座國家公園——黃石國家公園。由于較好地處理了自然生態保護與資源持續利用之間的關系，國家公園被看作是現代文明的產物，也是國家進步的象征。

在中國，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“建立國家公園體制”。此后，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，指出：“加強對國家公園試點的指導，在試點基礎上研究制定建立國家公園體制總體方案。構建保護珍稀野生動植物的長效機制。”

這些頂層設計，使國家公園在我國成為各地落實生態文明建設的重要抓手。2015年，國家發改委等13個部委聯合出臺《建立國家公園體制試點方案》，將北京、黑龍江、吉林、浙江、福建、湖北、湖南、青海、云南作為國家公園體制建設試點，每個省市選取一個區域開展工作——這是中央提出建立國家公園體制后的重要一步。

國家公園體制試點工作開展一年多來，在相關部門和試點省的努力下，青海三江源、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山這5個試點區的實施方案獲得批復。

國家公園不是“大旅游”

極高的保護價值、脆弱的生態環境以及落后地區的發展沖動……國家公園建設從一開始就面臨發展與保護的博弈。

調研組組長、全國政協人口資源環境委員會副主任解振華認為，各地大張旗鼓地建設國家公園，有一個重大誤區。“現在必須要闡釋清楚，建設國家公園的目的是保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫后代留下自然遺產，而不是搞大旅游。”

“縱觀各國國家公園建設，保護都是放在第一位的。”據國家林業局野生動植物保護與自然保護區管理司巡視員孟沙介紹，美國已建立384個國家公園，有許多針對性的環境保護措施和相關制度。

“中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》第十二條明確：國家公園實行更嚴格保護……加強對國家公園試點的指導，在試點的基礎上研究制定建立國家公園體制總體方案，構建保護珍稀野生動植物的長效機制。因此，國家公園必須要明確自己的職責和方向。”解振華說。

“香餑餑”還是“緊箍咒”

“各地大張旗鼓地建設國家公園，一定程度上與目前對國家公園的概念沒有厘清有很大關系。”全國政協常委印紅認為。

調研組發現，國家公園建設在我國尚屬新鮮事物，雖然從國家層面已清楚地看到其前景和意義，但對于一些地方政府來說，它到底是增強生態建設、拉動地方發展的“香餑餑”，還是制約地方經濟的“緊箍咒”，沒有一個清楚的認識。

據了解，目前關于國家公園的定位主要有三種意見：一是對現行各類自然保護地進行系統整合，制定新的分類標準，重建自然保護地體系，統稱為國家公園體系；二是國家公園作為自然保護地體系中的一類，其他保護地仍保留原有分類；三是將現行自然保護地統稱為國家公園。鑒于國家公園的定位還存在爭議，調研組建議抓緊研究，盡快制定規范，達成共識。

博弈在所難免

國家林業局調查規劃設計院副院長唐小平研究發現，中國現有自然保護區域大致有12種類型。其中，自然保護區的主管部門最多，包括環境保護部、林業局等；風景名勝區由城鄉與住房建設部主管；林業局主管的有森林公園、濕地公園等；地質公園則由國土資源部主管……

顯然，無論怎樣劃分，要建立國家公園體制，博弈都在所難免。

“不同的保護地由不同的部門管理，機構設置重疊問題明顯，同時也增加了管理成本和運行費用。”談到本省在試點工作中顯露的問題，湖北省政協副主席王振有直言。

當然，最直接的影響還是管理職責不明晰。例如，世界自然遺產、自然保護區、濕地公園以保護為主，地質公園兼顧保護與利用，風景名勝區則是吸引游客旅游、側重利用。“由于不同保護地存在毗鄰、交叉、重疊等區域，在一定程度上既是保護管理的重點，也是‘盲點’，都管或都不管的情況時有發生，直接影響到成效。”孟沙指出。

無論是協調好保護與發展的關系，還是厘清國家公園的定位，抑或組建國家公園管理部門等舉措，都是為了處理好自然生態保護與資源持續利用之間的關系。“要通過生態補償和精準扶貧，讓百姓過上更好的日子——只有他們過得好，才能真正保護好國家公園。”全國政協人口資源環境委員會駐會副主任高波一語中的。（記者 張蕾 袁于飛）