那么地方在落實(shí)《指導(dǎo)意見》方面做得如何呢?根據(jù)城市管理監(jiān)督局披露的數(shù)據(jù)顯示,目前,已有18個(gè)省正式印發(fā)實(shí)施意見或方案,21個(gè)省選擇了69個(gè)城市先行試點(diǎn),10個(gè)省建立了省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度。還有很多省份的落實(shí)意見或方案已經(jīng)遞交省級(jí)人民政府審批。總體而言,地方落實(shí)基本上都動(dòng)起來了。

除了出臺(tái)實(shí)施方案,很多地方還進(jìn)行了具體工作的落實(shí)。比如,上海市設(shè)立住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì),作為城市管理部門,下設(shè)城市管理行政執(zhí)法局作為執(zhí)法機(jī)構(gòu),16個(gè)區(qū)均單獨(dú)設(shè)置城管執(zhí)法局作為區(qū)政府組成部門。

陜西省按照城市人口(含常住人口和暫住人口)數(shù)量的萬分之五到八配備城市管理工作人員。執(zhí)法任務(wù)重的地區(qū),可適度提高人員配備比例,具體由各設(shè)區(qū)市確定。

佳木斯市將市場(chǎng)監(jiān)管等體制改革中結(jié)余的行政編制,優(yōu)先用于解決基層一線執(zhí)法人員身份問題,并將區(qū)縣城市管理部門列入政府機(jī)構(gòu)序列。

北京市由市公安局分管治安的副局長兼任市城市管理綜合行政執(zhí)法局局長。上海市由各區(qū)公安分局副局長兼任城管執(zhí)法局副局長,區(qū)公安機(jī)關(guān)明確專門力量,配合城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍開展工作。海口市設(shè)立了城市警察支隊(duì),建立了城管、公安領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職制度,市公安局副局長兼任城管執(zhí)法局副局長,派出所副所長掛職鎮(zhèn)街城管執(zhí)法中隊(duì)長。

長沙市建立健全城市管理考核獎(jiǎng)懲機(jī)制,每年設(shè)立4000萬元城市管理獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),對(duì)各區(qū)城市管理工作實(shí)行考評(píng)排名、實(shí)施獎(jiǎng)懲,并作為各區(qū)績效考核的重要指標(biāo)和考核選拔干部的重要依據(jù)。此外還有深圳市全面推行“律師駐隊(duì)”模式,聘請(qǐng)律師為城市管理執(zhí)法隊(duì)伍提供法律咨詢、審核等服務(wù)。

權(quán)責(zé)清單落實(shí)不理想

按照《指導(dǎo)意見》規(guī)定,各地要按照轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的要求,全面清理調(diào)整現(xiàn)有城市管理和綜合執(zhí)法職責(zé),優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程。依法建立城市管理和綜合執(zhí)法部門的權(quán)力和責(zé)任清單,向社會(huì)公開職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督途徑和問責(zé)機(jī)制。制定責(zé)任清單與權(quán)力清單工作要統(tǒng)籌推進(jìn),并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和調(diào)整。到2016年年底,市、縣兩級(jí)城市管理部門要基本完成權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定公布工作。

記者對(duì)18個(gè)省已經(jīng)出臺(tái)的實(shí)施意見進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)方案基本都是照抄中央《指導(dǎo)意見》。記者查閱了山東、遼寧、河北、河南、山西、云南、貴州、安徽、四川、甘肅等省份的實(shí)施意見、方案,除明確試點(diǎn)城市和步驟階段,絕大多數(shù)的內(nèi)容和語言都與《指導(dǎo)意見》如出一轍。對(duì)于城管系統(tǒng)最關(guān)心且長期呼吁的職責(zé)范圍、編制身份問題,方案都較為模糊和原則性。

對(duì)于這點(diǎn),莫于川分析指出,《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)考慮了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》規(guī)定的時(shí)間要求,所以確定2016年底之前,市、縣兩級(jí)城市管理部門要基本完成權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定公布工作。這個(gè)要求對(duì)于各地城管執(zhí)法單位來講確實(shí)有點(diǎn)高,各地在落實(shí)《指導(dǎo)意見》方面大多采取了保守方法,照搬也是不得已的。基于目前住建系統(tǒng)剛剛接手城管工作,以及諸多部門協(xié)調(diào)等難題,權(quán)責(zé)清單的出臺(tái)不會(huì)很快大范圍展開。

城管法規(guī)應(yīng)提高層級(jí)

中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授認(rèn)為,現(xiàn)階段城管體制產(chǎn)生的各種問題,原因都在于沒有一部《城市管理法》來規(guī)定城市管理誰來管?管什么?怎么管?如何保障城管執(zhí)法?他研究發(fā)現(xiàn),此前城管綜合執(zhí)法的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑,究其根本原因,就是缺少在國家層面的專門立法。

針對(duì)8月19日住建部發(fā)布的《城市管理執(zhí)法辦法(征求意見稿)》,莫于川認(rèn)為,以部門規(guī)章的形式進(jìn)行城管執(zhí)法立法,法律位階顯低,在權(quán)限配置、隊(duì)伍建設(shè)、信息共享等方面存在明顯不足。特別是最掣肘城管執(zhí)法的部門協(xié)作方面的內(nèi)容,在規(guī)章中無法體現(xiàn)。

對(duì)此,莫于川建議,城市管理立法不能再走傳統(tǒng)的立法思路,特別在有較多前期立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)情況下,貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》要求,立法位階越高越好,至少由國務(wù)院制定行政法規(guī)。

應(yīng)松年教授認(rèn)為,城市管理主要是地方的事權(quán)。但是,有許多共同性的問題需要解決。這個(gè)共同性的問題包括城管執(zhí)法體制、權(quán)限、機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)等問題,應(yīng)該由中央立法規(guī)范。在此之外,應(yīng)該交由城市政府因地制宜,形成各自特色。（本報(bào)記者萬靜）