“復婚不準操辦酒席”“雙方均為再婚的不準操辦酒席”“違者禮金一律‘沒收’”……這些限定性極強的規定是貴州某縣的縣委辦公室、縣政府辦公室印發的規范管理縣轄區內所有城鄉居民操辦酒席的“紅頭文件”，文件一經曝出，引發質疑。

管人管事的地方性“紅頭文件”應該怎么制定？地方在規范“紅頭文件”中有何舉措？記者日前采訪了法學專家和地方政府法制辦相關負責人。

名叫“規范”不規范

頭頂“紅頭”濫用權

由于文首列有紅色字樣的機關名稱、文尾蓋著公章，“紅頭文件”在公眾印象中有著很強的權威性和嚴肅性。貴州省政府法制辦審查與編譯處處長王琴介紹：“‘紅頭文件’是俗稱，其中行政規范性文件占很大比重，這也是政府公共政策的主要表現形式。”

中國政法大學法治政府研究院副教授曹鎏說，行政規范性文件(簡稱“規范性文件”)的內涵和外延，目前國家沒有統一的界定。通常在實踐中，行政機關制定的具有普遍約束力的，且在效力位階上低于行政規章的非立法性文件，可視為規范性文件。能否納入規制范圍，關鍵要看其對公民、法人或者其他組織的權益是否直接產生影響，對上述主體是否有實際約束力。“一些法律往往需要具體的規定來落實，各地執行機關根據實際情況會針對上位法制定具體標準，規范性文件就起著細化執行規則等作用。”

然而，近年來一些地方發布的“紅頭文件”隨意任性，被網民吐槽。浙江某市出臺的文件中，根據企業畝產效益綜合評價對企業作出分類，在沒有法規依據的前提下，對低效類企業作了很多禁止性規定；湖北某市衛計委官網向市直機關事業單位發出公開信，呼吁年輕同志從我做起，年老的同志要教育和督促自己的子女帶頭響應“全面二孩”號召，文件抬頭列著該市總工會、團市委、市婦聯、市教育局、市衛計委等8個單位以及文件號，并在結尾加蓋8個單位公章。該文件在政府部門官網公布4天后被撤下。

曹鎏的課題組在調研時發現，各地對規范性文件的概念認識不同、把握不一。“有的地方將所有行政機關制定的文件都納入規范性文件的范疇，在制定執行時就可能出現各種問題。”