《生態文明體制改革總體方案》第三十五條提出“完善污染物排放許可制”,要求“盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制,依法核發排污許可證,排污者必須持證排污,禁止無證排污或不按許可證規定排污”。當前建立控制污染物排放許可制度涉及面廣、改革任務重,仍有諸多問題急需解決。

當前急需關注的問題

一是排污許可制應盡快銜接整合相關環境管理制度。我國現行環境管理制度較多,如總量控制制度、環評和“三同時”制度、排污申報制度、排污收費制度、環境統計制度、排污權有償使用和交易等,但各政策缺乏協調和整合,管理效能不高。導致實施效果有限,政策目標難以全面實現。排污許可制度要成為固定源環境管理的核心制度,需盡快整合總量控制制度,銜接環評、排污收費、環境統計制度等。

二是盡快配套并完善實施細則和技術方法。排污許可證配套技術規則涉及發證前許可量的核算、發證后排放量的核定、不同行業類型企業設施運行維護技術規范、許可證載明事項范圍和深度等。尤其是如果企業許可量與排放量數據方法不明確、不統一,容易造成隨意性較大或許可量形同虛設。

關于排污許可量的核算。一些早期建設的企業只有簡單的環評手續卻沒有總量控制要求;一些企業環評審批的排污量較大,但經歷減排后排污量明顯減少;部分企業環評批復總量很小,但實際排放量遠超批復量。這些企業的許可量如何確定需要一套明確的技術導則。

關于實際排污量的核算。排污單位實際排放量的核算方法包括監測法、排污系數法、物料衡算法等,但監測法存在監測設備覆蓋面、監測頻次、數據準確性等方面的問題,排污系數法不能反映企業之間治理水平的差異,物料衡算法在獲得準確的原輔材料消耗量、成分等數據方面存在困難。

三是加快建設排污許可證管理信息系統。各省企業數量多,排污收費、環境統計等工作又各自有一套獨立的數據體系。要實現對企業排污情況進行精細化、定量化管理,如果沒有一套可操作性強、功能強大、整合各類數據的信息系統,很難對許可證進行有效管理。考慮到排污許可證和排污權交易、有償使用及建設項目總量管理之間的關系,也需要預留接口,便于系統整合。

四是加強發證后監管能力建設。排污單位是否超濃度、超總量排污,需要有效數據作為執法依據。而目前環保部門還無法實現對企業排污量進行連續性監測,在線監控無法全面覆蓋所有排污單位。大量中、小企業靠現場采樣監測,效率低且時效性差。同時,企業自行監測排污標準尚不清晰,且企業也沒有監測資質。因此,這種監測數據的執法效力難以得到保證,難以成為直接的執法依據。此外,基層執法人員少,執法事項多,可能導致對排污許可證發證后的監管較為薄弱。

完善排污許可制度的建議

一是盡快出臺《排污許可證管理條例》等相關管理辦法,理順管理體制機制,打通環評、“三同時”、環境標準、環境監測、執法監管、排污申報與收費、總量控制、排污權有償使用和交易等制度連接,實現“一證式”管理,使排污許可制度真正成為排污單位守法、執法單位執法、社會監督護法的基本依據。

二是排污許可量、實際排污量的核算是排污許可證實施的重要內容,也是構建排污權交易市場的前提,應充分利用和發揮環評已建立的工作基礎和方法,研究制定符合實際、便于操作的配套規范、技術方法和核查體系。

三是建設全國統一的固定污染源管理信息系統,實現各級聯網、數據集成、信息共享、社會公開,將許可證的申請、核發及執法等管理納入信息平臺。信息系統應預留接口,便于以后接入工商、稅務、工信、金融等部門數據,構建大數據平臺,強化排污許可證的信用約束。

四是加強排污許可證的事后監管。盡快完善配套法律法規,對無證排污、超總量排污和不按排污許可證規定排污的企業,明確具體的監管和處罰規定。逐步擴大排污單位在線監控安裝范圍,加強數據有效性審核,推行在線監控第三方運行管理。要求排污單位主動公開排污信息,接受公眾監督,落實排污單位主體責任。結合網格化執法加強環保隊伍監管能力建設。

作者單位:環境保護部華東環保督查中心