“沒有調查研究就沒有發言權”。為了給這次會議做好準備,2017年2月,民革中央、全國政協社會和法制委員會組成聯合調研組,選擇在水污染防治方面具有代表性、地方實踐經驗豐富的湖北、廣東兩省開展實地調研。察看、記錄、交流、思索……一路上,調研組成員們全身心地投入到調研議題之中。

除了實地調研,由于此議題專業性強、涉及面廣,本著精確“問診”、查漏補缺的目的,全國政協社會和法制委員會還先后在北京組織了由法學、環境、水利等領域的專家學者參加的系列研討會,共同研究完善對修法的意見建議,字斟句酌、幾易其稿。

這些努力最終匯聚成智慧的結晶被帶到座談會現場———

“多龍”協治

作為2017年唯一一次以立法協商為主要內容的雙周協商座談會,全國政協為何會選擇這個主題?

正如全國政協副主席、民革中央常務副主席齊續春在帶隊調研時所說,水乃“生命之源”。一直以來,黨和國家在保護水問題上傾注了大量的心血。現行水污染防治法自1984年頒布以來,先后于1996年、2008年進行兩次修訂;9年后,再次納入修訂程序,彰顯出這個問題的重要性與迫切性。

“水污染既是十分復雜的科學問題,也是眾多利益訴求交織的社會問題。水污染防治法的修訂,要突破區域、部門、個體利益的藩籬,為民生福祉立良法。”座談會一開始,全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅代表調研組開宗明義表達了看法。

水污染防治法的修訂為何復雜?這與水的特性密不可分。

一方面,由于水有多重作用:既為人提供生存的環境和條件,具有生態的功能;又直接給人類提供發電、航運、水產品、休閑娛樂等。這些功能雖然對于人的生存與社會發展都必不可少,但在現實中卻可能發生沖突。

基于它的“多用途”,水污染涉及人的生存與發展的方方面面,也關乎政府管理的大部分部門。

另一方面,水具有流域性,在管理上與行政區劃有著矛盾。許多水污染問題往往是因為涉及地方利益競爭而產生的。

同時,對于我國而言,水還面臨著“水多(澇)、水少(旱)、水臟、水廉(價格)”交織,水質、水量密不可分等矛盾。

在這些特性的影響下,一路走來,調研組發現一些問題具有普遍性:

比如,部門職能存在交叉重疊。僅在排污口管理中,就有水利部門管理的“入河排污口”、環保部門管理的“排污口”、住建部門管理的“入管網排污口”,但是出現問題追責時,往往互相推諉。

湖北省反映,過去有相關職能部門代地方政府“受過”的情況;廣東省反映,位于流域下游的廣東省與廣西、福建、湖南等處于流域上游的省份在跨界水污染突發事件應對、涉水產業布局、生態補償等方面很難協調……

這些事例讓調研組成員們陷入深深思考———在“多龍治水”是客觀現實,取消行政區劃、由一個部門“包打天下”不切實際的背景下,如何協調各方關系,明確法律責任?

全國政協委員、中科院南京分院院長周健民多年持續關注水污染防治問題。他指出,如果涉水各部門均根據自身需要制定各自管理目標,雖然從形式上看,都在履責監管,但目標的沖突必然帶來實際管理上的不協同。

“應該摒棄‘主管與分管’‘統管與配合’的部門分割管理體制,建立‘整合式執法’體制。”他解釋說,要對涉水相關部門職能進行整合式列舉,使各部門依法根據自身的職能定位和責任范圍,適時、適當、適度參與水環境質量改善工作。并通過召開聯席會議、執法信息通報、聯合執法、交叉執法、跨區執法等具體形式,建立必要的執法協調、協作機制。

全國政協委員、環境保護部南京環保所所長高吉喜指出,目前水污染防治法修訂草案存在“有職權無職責、有權利(力)無義務”問題。“應進一步完善政府問責機制,其中命令性規定、禁止性規定補充對應的法律后果和法律責任,明確水環境質量不達標地方政府的法律責任。”

全國政協委員、水利部水利電力設計規劃總院副院長李原園認為,此次法律的修訂應強調“以流域為單元”。特別是在規劃中,明確區域規劃應服從流域規劃。他建議,“在不設立新的流域管理機構基礎上,明確現行流域機構的主體作用,并賦予流域管理機構水行政和水環境行政的綜合執法權。”

增減兼顧

在水污染治理的體制創新方面,湖北長期走在全國的前列,特別是先行先試出臺了多部地方性法規,已經基本形成了較為完備的地方水事立法體系。

全國政協委員、湖北省政協原副主席鄭心穗在介紹湖北省經驗時提到,湖北地方實踐證明,繼續加大對污染物減排的制度設計固然重要,但不能忽視水體自凈能力的恢復與提升的意義。他認為,只有綜合采取加大生態保護和修復力度,擴大湖泊、濕地面積,實施生態補償等多種“增容”舉措,與既有的“減排”措施形成制度合力,才能實現水保護的目標。

委員們對此紛紛表示贊同。他們指出,如果將水污染防治法的定位僅限于“污染治理”,事實上很難實現水生態保護的目標。

“比如,導致中國水污染的原因不僅在于污水排放量大,而且還在于確保水體維持最低水環境的水量因上游截流而太少。像太湖流域、滇池以及武漢東湖、杭州西湖等湖泊水污染治理無一不是在減排的同時采取引水入湖補充水量的措施。”作為環境法學領域的專家,北京大學法學院教授汪勁全程參與了調研和座談會的交流。他建議,在協調水的開發利用和生態保護上,要確立流域水域維持最低承載能力的標準及其保障措施。

在調研與交流中,委員達成了共識———此次修法應以立法形式確定“水環境質量”概念。以水環境質量管理目標為導向,以保障生態承載能力為核心,處理好“水生態保護”與“污染防治”的關系。

中國環境科學研究院副院長鄭丙輝認為,這個目標的實現離不開水環境標準體系的建立,但是目前這方面還存在很多空白,亟須豐富標準體系的內容。

此外,呂忠梅委員建議,應在立法宗旨中增加“保障人群健康”的內容,為完善飲用水安全制度提供價值依據;在確定政府職能時,明確相關涉水管理部門在開發利用水功能、建設維護水工程過程中的維持水生態平衡、預防和治理水污染的職責權限。

多元共治

法律責任規定到位、執行到位,法律才有威懾力,才能長出“牙齒”。

除了法律上責任的設定,全國政協委員、安徽省高級人民法院副院長汪利民認為,讓法律真正落地,僅靠行政機關上下級監督是不夠的。“要重視環境司法監督的意義,加強水環境行政與水環境司法之間的制度銜接。”

例如針對地方、部門利益之間的推諉扯皮,他提出可以確立水環境公益訴訟及訴前督促制度;同時大力推進跨區劃法院的建設,解決跨行政區劃水環境糾紛的主客場問題。

全國政協委員、鄭州市人民檢察院副檢察長朱專興也認為,檢察機關提起環境公益訴訟制度在實踐中已得到有益探索,應當在修法過程中總結相關實踐經驗,促使該制度進一步落地。

此外,委員們一致認為,水污染防治要充分調動起公眾的力量。

全國政協委員、中華全國律師協會會長王俊峰建議,本次修法應該對水環境信息公開和公眾參與相關內容進行專章規定。“明確規定政府和企業的信息公開義務,鼓勵企業自愿性信息公開,詳細規定企業強制信息公開的內容、范圍,切實保障公眾知情權、水環境事務參與權和獲得司法救助的權利。”

“還要建立水環境信息違法行為檔案制度。”王俊峰委員說,將環保誠信檔案向社會公開,并作為財政支持、政府采購、銀行信貸、外貿出口、企業信用、上市融資、著名商標和名牌產品認定的重要依據。

在全國政協委員、河海大學副校長陳星鶯看來,長期以來,我國水污染防治立法中普遍采取的是“命令—控制型”手段,強調限制和禁止。“不妨借鑒國際范圍內的成功經驗,增添經濟激勵的內容。”她建議,可以通過法律釋放財政、政府采購、價格、獎勵、補貼等經濟信號,有效引導企事業單位和其他生產經營者主動承擔水環境保護責任,自覺履行防治水污染義務。

補短堵漏

通過調研,委員們發現水污染防治法草案目前存在的另一個重要問題是“仍然用著以‘城市、工業’為中心的模式,對農業農村面源污染的治理缺乏認識和具有可操作性的措施。

作為長期從事農業管理的專家,全國政協委員、廣東省農業廳副廳長程萍指出,面對農業農村面源污染分散性、隱蔽性、隨機性、廣泛性、不易監測和難于量化等特點,如果仍堅持“一刀切”的思路來應對千差萬別的面源污染,“往往耗費巨大、收效甚微”。

比如,草案中農業面源污染治理主體仍是“縣級以上地方人民政府”、“縣級以上地方人民政府環境主管部門”,但絕大部分農村鄉鎮沒有專門環保機構和人員,導致現實中面源污染無人管,環保咨詢無處問。“建議建立鄉鎮環保所,作為環保主管部門派出單位,實行農村水環境保護的垂直管理。”

全國政協委員溫香彩長期在中國環境監測總站工作,她對環境監測信息工作中存在的“重復建設、信息壁壘、數據不一致”等問題憂心忡忡。她提出,應該在修法中明確規定,建立環境監測信息共享機制條款;建立統一的監測標準,數據互通共享。

全國政協委員、重慶市政協副主席楊天怡對監測信息工作也非常關注。針對目前存在的環境數據造假的問題,他認為,國家應通過財政等手段支持建立、健全獨立的國家水質監測網;對人為修改原始監測數據的問題,明確相關行為的處罰責任。

水的系統性不僅體現為上下游、左右岸,地下水和地表水也是相互連通的。

全國政協委員、天津市政協副秘書長沈奎林專門提到了地下水問題。“相比于地表水,地下水在法律法規制定、質量標準體系完善和監管體系建設等方面非常滯后。”他提出,借助此次修法應當補充并完善地下水環境質量標準體系,開展地下水污染防治專項行動。

此外,全國政協委員、全國律師協會副會長朱征夫還對排污許可證制度的實施提出具體建議:“要明確排污許可證適用范圍、核發程序、法律效力、載明內容等核心要求。在法律責任中對無證排污或不按證排污的違法行為適用‘按日計罰’標準。”

對于修正案草案增設了船舶水污染防治的意見,“這是非常必要的,但也有一些問題需要完善。”全國政協委員、民革遼寧省委主委施中巖提出,應在“各司其職、各負其責”的基礎上,建立“涉船”相關職能部門之間的協調、協作機制;并且進一步明確港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠的水污染防治主體責任……

兩個多小時過去了,委員、專家們的討論依然意猶未盡。言之切切的背后是每個人心中沉甸甸的責任感,點點建議匯聚成“呵護好生命之源”的心愿。

會議雖會結束,但可以確信這份關注與呼吁不會停息