《中國制造2025》實施兩年來,一些國外機構和媒體有一些質疑。其中,中國歐盟商會發布了一份名為《中國制造2025:產業政策對弈市場力量》的報告,認為相關政策與市場化改革背道而馳。那么,《中國制造2025》真的對產業干預過多了嗎?

“這是對《中國制造2025》及相關政策的曲解和誤讀,應該說是引導市場更為準確。”工信部規劃司副司長李北光接受記者采訪時表示,黨的十八屆三中全會明確提出,“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。未來,我國仍將堅持市場化的改革方向,這也是制定實施《中國制造2025》及相關政策措施的出發點。

工信部賽迪研究院裝備工業研究所所長左世全認為,《中國制造2025》的產業政策是必要的,是對以企業為主體的市場進行引導,而不是包辦。比如關鍵共性技術的創新、高端裝備的突破以及制造業整體水平的提升,都不是某一個企業可以實現的。在我國制造業從大向強邁進過程中,國家和地方政府要發揮好引導和推進作用。

“修復”市場失靈地帶

國家制造強國建設戰略咨詢委員會委員、中國工程院制造業研究室主任屈賢明向記者指出,我國發展經濟的國策是主要依靠市場來優化資源配置,這也是實施《中國制造2025》的基本準則。但是當前制造業仍存在一些突出問題,比如共性技術缺失問題、基礎薄弱問題,單靠市場機制解決不了,存在一些市場機制失靈地帶,必須發揮好政府的引導作用。

哪里是市場失靈地帶?李北光為記者畫了一張圖,制造創新流程分為3個階段:第一個階段是基礎研究階段,這個階段資金投資高;第二個階段是企業產業化階段,這個階段資金涌入更多;第三個階段是中間實驗階段,即實驗室生產和生產原型能力階段,這個階段正是市場失靈地帶,也叫“缺失的中間帶”,需要政府的力量。

“我國規模以上工業企業資產總計已超過100萬億元,這樣龐大的市場和高度市場化的領域,政府無法干預也干預不了。但是在某些前瞻性領域,比如高端裝備領域等,就要發揮好政府的作用。有效市場的出現離不開有為政府,政府的引導作用不可替代。只有更好發揮政府的引導作用,才能更好發揮市場配置資源的作用。”李北光說。

“《中國制造2025》的九大任務和五大工程都是要解決共性問題。什么是共性問題?就是那些單靠一個企業、一個行業甚至一個市場解決不了的問題。”李北光解釋說,比如《中國制造2025》的五大共性問題分別是創新、質量、綠色、結構和人才,這五大問題完全依靠市場是解決不了的,需要政府來引導,因此五大工程正是圍繞這五大共性問題來設計。

引導產業發展是通行做法

“政府制定重大產業政策引導產業發展是世界主要制造大國的通行做法,尤其對于追趕型國家而言。近年來,在新一輪科技革命與產業變革孕育興起的大背景下,各國無不選擇通過推動技術創新應用,鞏固和提升制造強國的優勢地位。”左世全說。

國務院發展研究中心產業經濟研究部研究室主任許召元向記者介紹說,在制定產業政策引導產業發展方面,近代比較成功的代表性國家是日本和韓國。其中,日本在上世紀50年代初期重點支持煤炭、鋼鐵、電力、造船等重化工業,50年代后期重點支持化纖、石化、電子、機械等產業,70年代后開始支持半導體、集成電路、電子計算機、飛機等高技術產業。韓國在上世紀60年代重點支持鋼鐵、機械、電子、纖維行業,70年代重點支持石油、化學等重化工業,80年代重點支持高新技術產業。

發達國家不“干預”市場嗎?事實上,近年來,發達國家制定產業政策更為普遍。據許召元介紹,2012年2月,美國發布《先進制造業國家戰略計劃》,正式將促進先進制造業發展提升為國家戰略。截至2015年6月,美國已先后成立了5家制造業創新研究所。2011年前后,歐盟主要成員國也相繼發布了本國的“再工業化”戰略,如英國頒布了《強勁、可持續和平衡增長之路》報告,確定了航空、建筑等11個行業作為關鍵發展領域;德國在“工業4.0”之前,早在2010年7月就發布“高技術戰略2020”,將氣候/能源等10個項目列為全力支持發展的計劃。

“還應看到,目前,發達國家的一些技術和產品對中國實行嚴格限制、出口禁運,制定實施《中國制造2025》就是要加快推進中國工業轉型升級,滿足市場需要。”李北光說。

政府應該做什么

許召元認為,《中國制造2025》的實施已經和以前的產業政策方式有所調整,轉向更多依靠功能性產業政策或普惠產業政策,而不是直接支持企業或產業。例如,《中國制造2025》更多支持創新中心、研發能力、技術改造等投資,不同所有制企業、不同類型企業都可以申請享受,并沒有直接對企業或者市場產生“干預”。此外,在資金投入中更多采用產業基金形式,由市場機構發現投資機會,政府資金只作為補助或跟投方。

“政府的力量要放在產業化前端。我們制定《中國制造2025》分省份指南時也在引導地方政府不干預市場,而是立足打造生態體系,為創新主體提供外部支撐。我國恰恰反對干預產業化進程,不去要求企業具體生產某個產品,充分競爭的領域要讓市場自己去配置資源。”李北光說。

政府應該做什么?李北光認為“應該建好平臺”:平臺首先要“平”,要開放、不能有“柵欄”,要針對共性技術,要對內資外資都開放;其次要“高”,要瞄準行業核心技術、關鍵共性技術,對戰略性、前瞻性領域提前布局,解決市場失靈問題;第三還要“通”,工信部、發改委、科技部等部門的各種技術平臺都要融通聯合、協同創新,從而搭建起更大平臺。

“現在,廣東東部地區、浙江、江蘇、山東等工業大省已經把主要精力放在建平臺上了,也開始提前布局戰略性、前瞻性領域。但一些西部地區還是更注重產業化和占有率。”李北光坦言。

但屈賢明也提醒說,在引導調控過程中,要警惕一些政府干預的不良苗頭。他建議,以中央財政為杠桿來撬動更多社會資金,讓更多企業受惠;出臺更多普惠政策,特別是支持中小企業的政策。(經濟日報·中國經濟網記者 黃 鑫)