作者:軒理

上個(gè)世紀(jì)80年代初,鄧小平同志就強(qiáng)調(diào):“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題,關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視。”2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出:“完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制,堅(jiān)持民主集中制,充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”健全黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制,是不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的戰(zhàn)略舉措。

我國(guó)憲法是治國(guó)理政的總章程,必須體現(xiàn)黨和人民事業(yè)的歷史進(jìn)步,必須隨著黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善發(fā)展。黨的十九屆二中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》(以下簡(jiǎn)稱《建議》),站在健全完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度,作出了一系列重大制度設(shè)計(jì),包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大制度、統(tǒng)一戰(zhàn)線制度、憲法宣誓制度、國(guó)家主席任期制度、國(guó)務(wù)院管理制度、地方立法制度、監(jiān)察制度,等等。這些重大修改建議,是保證黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的頂層設(shè)計(jì)和制度安排。

一、 把“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”載入憲法總綱,為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了根本制度保障

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,是在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的,是人民的選擇、歷史的選擇。憲法總綱第一條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。”這是關(guān)于我們國(guó)家性質(zhì)的規(guī)定,是我國(guó)的國(guó)體。人民民主專政是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)革命創(chuàng)造的適合我國(guó)國(guó)情最根本的制度。這一制度,是我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民經(jīng)過(guò)28年浴血奮戰(zhàn)、進(jìn)行了艱苦卓絕的斗爭(zhēng)最終確立起來(lái)的;是我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民完成社會(huì)主義革命、進(jìn)行改革開(kāi)放新的偉大革命不斷鞏固和發(fā)展起來(lái)的。在這些偉大的歷史變革中,中國(guó)人民得出的最基本的結(jié)論是:中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在當(dāng)今中國(guó),黨政軍民學(xué),東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的,是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。確定黨在國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)地位是我國(guó)憲法的題中應(yīng)有之義。現(xiàn)行憲法已在序言中確定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,這次憲法修改《建議》把“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”充實(shí)進(jìn)憲法關(guān)于國(guó)家根本制度的條文,深刻揭示了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與中國(guó)特色社會(huì)主義之間內(nèi)在的統(tǒng)一性,對(duì)于我們更加理性地認(rèn)識(shí)和把握黨的領(lǐng)導(dǎo)的重大意義,具有重要而深遠(yuǎn)的指導(dǎo)作用。

歷史深刻地啟示著未來(lái):沒(méi)有中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),民族復(fù)興必然會(huì)淪為空想。只有中國(guó)共產(chǎn)黨才能堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民,充分發(fā)揚(yáng)民主,領(lǐng)導(dǎo)人民制定體現(xiàn)人民意志的憲法,領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法。黨的十八大以來(lái),我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟,統(tǒng)攬偉大斗爭(zhēng)、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢(mèng)想,統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局,協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革,推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。在新的征程上,要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng),根本還是要靠黨的領(lǐng)導(dǎo)、靠黨把好方向盤(pán)。適應(yīng)新時(shí)代黨和國(guó)家發(fā)展新要求,把“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫(xiě)入憲法,從社會(huì)主義本質(zhì)屬性的高度確定黨在國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)地位,使黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位在國(guó)家運(yùn)行機(jī)制和各項(xiàng)制度中具有更強(qiáng)的制度約束力和更高的法律效力,有利于把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)全黨全國(guó)人民思想上、政治上、行動(dòng)上一致,確保中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)始終沿著正確軌道向前推進(jìn)。

二、 在國(guó)家主席任職規(guī)定上作出調(diào)整,是健全黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的制度性安排

《建議》提出,將憲法第七十九條第三款“中華人民共和國(guó)主席、副主席每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同,連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆”,修改為:“中華人民共和國(guó)主席、副主席每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同。”這是黨中央在全面總結(jié)黨和國(guó)家長(zhǎng)期歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,從新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局和戰(zhàn)略高度提出的健全黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的重大舉措,對(duì)于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持和維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),更好發(fā)揮憲法在新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的國(guó)家根本法作用,具有重要意義。

中國(guó)共產(chǎn)黨、中華人民共和國(guó)、中國(guó)人民解放軍領(lǐng)導(dǎo)人“三位一體”的領(lǐng)導(dǎo)體制,是我們黨在長(zhǎng)期執(zhí)政實(shí)踐中逐步探索出的治國(guó)理政的成功經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家主席制度是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的重要組成部分。從黨章和憲法相關(guān)規(guī)定來(lái)看,1982年黨的十二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和后來(lái)歷次修正后的黨章,對(duì)黨的中央委員會(huì)規(guī)定每屆任期五年,對(duì)黨的中央委員會(huì)總書(shū)記和中央軍事委員會(huì)主席沒(méi)有規(guī)定連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。1982年憲法即現(xiàn)行憲法第九十三條第四款,對(duì)中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)規(guī)定每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同,沒(méi)有規(guī)定連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。在國(guó)家主席任職規(guī)定上作出修改,有利于保持中國(guó)共產(chǎn)黨、中華人民共和國(guó)、中國(guó)人民解放軍領(lǐng)導(dǎo)體制的一致性,使“三位一體”領(lǐng)導(dǎo)體制在憲法上得以貫徹和體現(xiàn)。

在國(guó)家主席任職規(guī)定上作出修改,是著眼于健全黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制,在憲法上作出制度安排。這一修改,不意味著改變黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)干部退休制,也不意味著領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。從上個(gè)世紀(jì)80年代起,我國(guó)干部退休制度已經(jīng)建立并在實(shí)踐中不斷完善。1982年十二大黨章至2017年十九大黨章都有一條明確規(guī)定:“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,無(wú)論是由民主選舉產(chǎn)生的,或是由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)任命的,他們的職務(wù)都不是終身的,都可以變動(dòng)或解除。”“年齡和健康狀況不適宜于繼續(xù)擔(dān)任工作的干部,應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家的規(guī)定退、離休。”黨的總書(shū)記、黨的中央軍委主席、國(guó)家中央軍委主席、國(guó)家主席的任職規(guī)定保持一致,是符合我國(guó)國(guó)情、保證黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度設(shè)計(jì),是保證中國(guó)共產(chǎn)黨、中華人民共和國(guó)、中國(guó)人民解放軍領(lǐng)導(dǎo)人“三位一體”的制度安排,有利于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),有利于完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度,有利于堅(jiān)持和維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),是中國(guó)特色社會(huì)主義政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)的重要體現(xiàn)。

三、 賦予監(jiān)察委員會(huì)憲法地位,為建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

《建議》在憲法第三章《國(guó)家機(jī)構(gòu)》中專門(mén)增加“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié),并就國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制等作出規(guī)定,為監(jiān)察委員會(huì)建立組織體系、履行職能職責(zé)、運(yùn)用相關(guān)權(quán)限、構(gòu)建配合制約機(jī)制、強(qiáng)化自我監(jiān)督等提供了根本依據(jù)。這一重要修改,貫徹了黨的十九大關(guān)于健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要部署,是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重大戰(zhàn)略決策,展現(xiàn)出我們黨一以貫之推動(dòng)社會(huì)革命和進(jìn)行自我革命的勇氣和決心。

國(guó)家監(jiān)察體制改革是建立中國(guó)特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉。黨的十八大以來(lái),黨中央從全面從嚴(yán)治黨出發(fā),將國(guó)家監(jiān)察體制改革納入全面深化改革總體部署,積極推進(jìn)改革及試點(diǎn)工作并取得重要階段性成效。《建議》將改革實(shí)踐成果提煉上升為憲法規(guī)定,具有堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和充分的法理支撐。目前,黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋,而行政監(jiān)察對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員,范圍過(guò)窄。這就要求適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系,實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋,真正把權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度籠子,確保黨和人民賦予的權(quán)力切實(shí)用來(lái)為人民謀利益。《建議》增寫(xiě)“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)并作出相關(guān)規(guī)定,使黨的主張成為國(guó)家意志,使國(guó)家監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)、監(jiān)察法制定于憲有源,體現(xiàn)了全面深化改革和全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。

確立監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)列入國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律地位,是推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展的重大制度設(shè)計(jì)。當(dāng)前,反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜,鞏固壓倒性態(tài)勢(shì)、奪取壓倒性勝利的決心必須堅(jiān)如磐石。通過(guò)整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量,組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì),同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,將有效解決監(jiān)察覆蓋面過(guò)窄、反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等問(wèn)題,健全黨領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作的體制機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。根據(jù)憲法制定監(jiān)察法,依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段,用留置取代“兩規(guī)”措施,必將進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗工作規(guī)范化法治化,推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)取得更大成效,進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對(duì)黨的信心和信賴,確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

四、 增加設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的條款,進(jìn)一步完善了社會(huì)主義立法體制

《建議》提出,“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì),在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī),報(bào)本省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。”這是事關(guān)全局的重大政治體制改革,從國(guó)家根本法的層面擴(kuò)大了地方立法的主體和權(quán)限范圍,是完善社會(huì)主義立法體制的重大舉措,是對(duì)我國(guó)地方立法實(shí)踐探索與成功經(jīng)驗(yàn)的提煉升華和憲法確認(rèn)。地方性法規(guī)是以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)特別是黨的十八大以來(lái),地方立法發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用,為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了各具特色、極富針對(duì)性的制度保障。2015年3月15日,全國(guó)人大審議通過(guò)新的立法法,賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),使我國(guó)享有地方立法權(quán)的主體,在原有31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和49個(gè)較大的市基礎(chǔ)上,增加了273個(gè)市、自治州。此次,《建議》把設(shè)區(qū)市立法權(quán)進(jìn)一步提升到國(guó)家根本法的高度予以權(quán)威確認(rèn),必將極大推動(dòng)地方因地制宜運(yùn)用立法手段解決本地具體問(wèn)題,讓社會(huì)主義法治的觸角更加靈敏,使地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力和創(chuàng)造力充分迸發(fā),加快決勝全面小康、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的奮進(jìn)步伐。

此外,《建議》根據(jù)新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的新形勢(shì)新實(shí)踐,還在制度層面對(duì)憲法作出其它適當(dāng)修改。比如,增加“國(guó)家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓”條款,將黨的十八屆四中全會(huì)提出的“建立憲法宣誓制度”具體化為憲法條文,有利于在全社會(huì)樹(shù)立憲法權(quán)威,增強(qiáng)國(guó)家工作人員的憲法觀念,激勵(lì)和教育國(guó)家工作人員提高憲法意識(shí),培育憲法信仰,更好地忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法。比如,將憲法序言部分“包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者的廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”的表述,修改為“包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛(ài)國(guó)者的廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”,進(jìn)一步完善了統(tǒng)一戰(zhàn)線制度,有利于最大限度調(diào)動(dòng)一切積極因素,使海內(nèi)外中華兒女同心同德、眾志成城,共同致力于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的夢(mèng)想。比如,將“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)”中第八項(xiàng)“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”修改為“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政等工作”,從制度層面與國(guó)家監(jiān)察體制相銜接,既保持了我國(guó)憲法連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性,又充分體現(xiàn)了實(shí)踐發(fā)展和時(shí)代發(fā)展的新形勢(shì)新要求,可以更好發(fā)揮憲法的規(guī)范、引領(lǐng)、推動(dòng)、保障作用。(軒理)