《中國經濟周刊》 記者 謝瑋丨北京報道

責編：陳惟杉

(本文刊發于《中國經濟周刊》2018年第26期)

公眾翹首以盼的個稅改革終于啟動。

6月19日，個人所得稅法修正案草案提請十三屆全國人大常委會第三次會議審議，財政部部長劉昆在會上作說明。6月29日，《中華人民共和國個人所得稅法修正案(草案)》在中國人大網公布，向社會公開征求意見，征求意見截止日期為2018年7月28日。

此次修正案草案修改的內容包括：首次對部分勞動性所得實行綜合征稅；個稅起征點提高至每月5000元(每年6萬元)；首次增加子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等專項附加扣除；優化調整稅率結構等。

個人所得稅是目前我國僅次于增值稅、企業所得稅的第三大稅種，在籌集財政收入、調節收入分配方面發揮著重要作用。2017年全國個稅收入11966億元，占稅收總收入約8.3%。

38年來，個稅法經過6次修正，而距離最近的一次修法已過7年。隨著國人經濟實力的普遍增強，工作生活選擇的多元多樣，單純提升“起征點”已不足以滿足人們對個稅改革的全部期待。而根據目前已披露的內容，本次修法從納稅結構、稅收制度等層面綜合考量，出臺一攬子政策，力度超過以往，甚至被不少人認為是1994年個人所得稅法實施條例發布以來改革力度最大的一次。

業內人士普遍認為，這次稅制改革對綜合所得的中低收入者減稅效應更為明顯，修法將4項勞動性所得納入綜合征稅范圍，被視為是對現有個人所得稅制的一次根本性改革。

那么，應如何理解此次個稅法修正案草案中涉及的修改內容？此次修法會給納稅人帶來哪些實實在在的“獲得感”？《中國經濟周刊》結合劉昆部長的“說明”，邀請權威專家，圍繞8個重點問題進行相關解讀。

一

哪一類人稅負下降最明顯？

毫無疑問，中低收入者稅收負擔下降最明顯。

從具體內容看，將綜合所得基本減除費用標準(編者注：即起征點、免征額)提高至5000元，加上稅率級距(編者注：指累進稅率表中，每一等級的最低所得額與最高所得額之間的距離)調整，并新增子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等與人民群眾生活密切相關的專項附加扣除，一攬子政策帶來的減稅力度超過以往。

“此次個稅法修改，個稅納稅人普遍減負，但是具體減多少還得看綜合因素，比如專項扣除多少、附加扣除多少，另外還有稅率級距調整多少。”中國法學會財稅法學研究會副會長、國家稅務總局稅收科研所原所長劉佐對《中國經濟周刊》記者說。

若只考慮綜合所得基本減除費用標準提高、稅率結構優化調整兩個因素，記者粗略測算發現，不同收入水平的群體稅負變化不同。

以北京城鎮職工為例，在考慮“三險一金”扣除(編者注：因工傷保險與生育保險不需個人繳納，故只考慮“三險一金”。養老保險、醫療保險、事業保險、住房公積金按月收入的22.2%計算，繳費基數上限為25401元)的基礎上，記者為不同收入水平的納稅人算了一筆賬(見表1)。

總體而言，月收入5000元以下的納稅人將不需要繳納個稅，稅負降幅為100%，月收入為8萬元的納稅人，年納稅額的降幅超過10%。

如果再加上專項附加扣除，稅負還會繼續下降，如月入1萬元者有可能免繳或僅繳納少量個稅。

上海財經大學公共經濟與管理學院教授范子英評價說，這次稅改體現了地區差異，各地起征點的標準一樣，但是專項附加扣除的標準卻可以因城而異。一線城市的教育支出、大病醫療支出，以及住房支出都相對更多。未來的專項附加扣除，只要不是全國統一額度標準，就會根據實際的支出標準有所差異。稅改也體現了個體差異，此前的個稅是按照11類收入來源，采取分類征收的模式，不同收入來源之間的個稅是分割的，這意味著兩個總收入完全相同的個人，也會因為收入來源結構的不同而承擔不同的個稅負擔。

二

起征點為何提高到5000元？

個稅起征點一直是輿論廣泛關注的焦點。從1980年個人所得稅法出臺至今，起征點共經歷3次調整。從1980年的800元，到2006年的1600元、2008年的2000元，再到2011年調整至3500元并延續至今已有7年。

此次提交審議的修正案草案，擬將個稅的起征點從現在的3500元/月，提高到5000元/月(6萬元/年)。

個稅起征點提高至5000 元，意味著將有更多人不必再繳個稅。 《中國經濟周刊》首席攝影記者 肖翊 攝

財政部部長劉昆說，這一標準綜合考慮了人民群眾消費支出水平增長等各方面因素，并體現了一定前瞻性。“按此標準并結合稅率結構調整測算，取得工資薪金等綜合所得的納稅人，總體上稅負都有不同程度下降，特別是中等以下收入群體稅負下降明顯。”

對于廣大工薪階層而言，個稅起征點從3500元提高至5000元，意味著多了1500元的免稅額度，也意味著將有更多人不必再繳個稅。

“雖然標準扣除額(即起征點)仍低于許多人的預期，但提高的幅度超過40%，而且適應范圍擴大到包括勞務報酬、稿酬所得、特許權使用在內的綜合所得，力度之大前所未有，可謂較為充分地體現了基本的稅收公平觀：稅收不應侵蝕個人的基本生存。以目前城鎮人口的個人基本生存所需底線費用測量，5000元大致接近。以此來看，普適性的標準扣除額提至5000元是適當的。”中央財經大學教授、博導，政府預算研究中心主任王雍君對《中國經濟周刊》記者分析說。

“不能簡單評判起征點提高至5000元的多與少，不同地區、不同群體、不同收入階層對這個問題的看法都不一樣。”中國財政科學研究院院長劉尚希對《中國經濟周刊》記者直言，在審議中，許多人大代表也提出能否考慮在不同的地方實行不同的起征點，關鍵是權衡利弊，從最大公約數的角度整體考慮政策的成本與收益。

調低中低檔稅率，擴大個人所得稅納稅覆蓋面，在學界有一定共識。有專家分析指出，在2011年將起征點調至3500元時，當時納稅人數就從8400萬下降到了2400萬。這次起征點提高到5000元，加上稅前扣除的增加，納稅人數下降會很明顯。有預測認為，此次改革將導致納稅人數減少到2000萬以下。

華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家賈康亦表示，有數據顯示，目前被個人所得稅調節的社會成員總規模約為2400萬，這意味著只有2%的國民受到個稅調節，這使得個稅明顯邊緣化了。按照現代國家發展現代稅制的趨向，要謹慎處理數量邊界。若將起征點提高到1萬元，則邊緣化特征更加明顯，不利于培養公民的納稅意識和銜接以后的稅制改革。“這不是光圖簡潔、湊整數關口就能夠下決心的事情。所以不排除適當抬高，但我認為不可能像有些人大代表所說的一下子提到1萬元。”他認為，目前的方案十分有利于降低中等收入以下群體的實際稅負。

社會上提高個稅起征點的呼聲較高。事實上，早在2011年調整個稅起征點時，就有建議將其上調至5000元。十余年間，每過一段時間就會出現一次上調個稅起征點的討論。有人建議，應建立個稅起征點定期自動調整機制，使其與物價水平及收入上漲水平相關聯，將其指數化。

在賈康看來，將起征點調整設定為一個自動調整機制并與物價掛鉤，不失為一個考慮的方向，和物價掛鉤也有國際經驗。

劉尚希亦認為，未來可以考慮指數化機制。此后修改起征點，“就不用每次提出法案了，征管部門根據消費物價指數的變化自動地去調整。”

“個人所得稅改革并不僅僅涉及起征點的問題，一定要綜合考慮各個稅制要素，除了起征點，還包括稅率的檔次、稅收的分類與綜合征收等問題。如果我們的焦點只放在起征點上，反而會使完善個稅的整體思路被忽略，這將削弱本來就不強的個稅調節收入功能。”劉尚希說。

三

稅率級距調整誰受益？

我國現行工資、薪金所得稅率實行從3%到45%的7級超額累進稅率。此次修正案草案仍保持7級稅率，但部分稅率級距得以優化，低稅率級距明顯擴大。

修正案草案中的綜合所得適用的個人所得稅稅率表顯示，全年應納稅所得額不超過36000元的稅率為3%，超過36000元至144000元的部分稅率為10%，超過144000元至300000元的部分稅率為20%，超過300000元至420000元的部分稅率為25%，超過420000元至660000元的部分稅率為30%，超過660000元至960000元的部分稅率為35%，超過960000元的部分稅率為45%。

劉昆部長在做說明時提出，以現行工資、薪金所得稅率(3%至45%的7級超額累進稅率)為基礎，將按月計算應納稅所得額調整為按年計算，并優化調整部分稅率的級距。具體是：擴大3%、10%、20%三檔低稅率的級距，3%稅率的級距擴大一倍，現行稅率為10%的部分所得的稅率降為3%；大幅擴大10%稅率的級距，現行稅率為20%的所得，以及現行稅率為25%的部分所得的稅率降為10%；現行稅率為25%的部分所得的稅率降為20%；相應縮小25%稅率的級距，30%、35%、45%這3檔較高稅率的級距保持不變。

“大多數人會得到實惠。”國家開發銀行原副行長劉克崮對《中國經濟周刊》記者表示，對于個稅納稅人而言，減負效果明顯的是兩類人。其中，把3%稅率級距擴大一倍，現行稅率為10%的部分所得的稅率降為3%；大幅擴大10%稅率的級距，現行稅率為20%的所得，以及現行稅率為25%的部分所得的稅率降為10%，擴大了低水平稅率的覆蓋面。另一部分是適用于45%稅率級距的人群，對他們而言，從起征點調整而獲得的收益〔(5000-3500)×45%〕大于適用3%稅率級距的人〔(5000-3500)×3%〕。

此外，經營所得稅率方面，以現行個體工商戶的生產、經營所得和對企事業單位的承包經營、承租經營所得稅率為基礎，保持5%至35%的5級稅率不變，適當調整各檔稅率的級距，其中最高檔稅率級距下限從10萬元提高至50萬元。

“按照現在的說明，對于經營所得的5級超額累進稅率的設計不變，但是有一個很重要的調整，最高檔稅率級距下限，原來是10萬元，現在提到50萬元，這明顯降低了個體工商戶和承包經營者的實際稅負。”賈康表示。

四

最高邊際稅率45%為何沒降？

劉昆部長在做說明時提出，30%、35%、45%，這三檔較高稅率的級距和稅率保持不變，并增加反避稅條款，主要目的是為了調節高收入群體的收入。

國家稅務總局稅收科研所原所長劉佐介紹，45%的最高邊際稅率是1980年9月全國人大制定的，當時這個稅率在世界上屬于偏低的水平(編者注：當時一些經濟體的最高邊際稅率情況為美國70%、英國83%、日本70%、臺灣地區60%、新加坡50%)。當前，世界各國普遍降低最高稅率，美國從70%降到37%，英國從83%降到40%又調回45%。

在多年來關于個稅改革的討論中，45%的最高邊際稅率是一大爭議點。2017年全國兩會期間，時任全國人大財經委副主任委員黃奇帆曾建議，將工薪所得45%的最高邊際稅率降低至25%。理由是45%的最高邊際稅率明顯高于周邊國家，不利于吸引和集聚高素質人才，同時也導致企業家等部分高收入人群產生強烈的避稅沖動。

中國財政科學研究院研究員孫鋼直言，學術界對于最高邊際稅率水平眾說紛紜。從國際上看，個人所得稅改革趨勢是降低最高邊際稅率，因為稅率越高，逃稅的動機就越強。但也有一部分人提出應該保留45%的最高邊際稅率，甚至還有人主張提高最高稅率，認為這對高收入人群來說是一種壓力，有保持調節高收入的取向意義。

“邊際稅率適當下調，從國際稅收競爭的角度來說是有必要的。但是從收入分配差距大，發揮個稅收入分配促進公平的角度來說，是否又不宜下調？這就需要從公平與效率角度求得最優解。”劉尚希對記者說，在稅收方面無疑需要考慮強調創新、吸引人才的目標。另一方面，對個稅調節收入分配差距的功能不要有太高期望。社會初次分配差距很大，想要靠再分配，即指望個稅去調節分配差距，效果實際上不太理想。

五

為什么要實行綜合征稅？

此次修正案草案的一大亮點是，擬將工資和薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得等4項勞動性所得納入綜合征稅范圍，適用統一的超額累進稅率。

這意味著每月5000元(每年6萬元)，這一起征點涵蓋的收入范圍從此前的工薪所得，擴展至工資和薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費4項勞動性所得。

我國現行個稅法采用分類征稅方式，將應稅所得分為11類，不同所得的扣除標準、適用稅率和計稅方法都不相同。其中，工資和薪金所得的基本減除費用標準為3500元／月，勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得，每次收入不超過4000元的，減除費用800元；4000元以上的，減除20%的費用。

在賈康看來，綜合征稅把原來11類里面的一部分勞動性收入，具體提到的是工資薪金、勞務報酬、稿酬和特許權使用費，這4項合在一起確定為綜合所得概念，使用統一的超額累進稅率調節。相應的，居民個人納稅的節奏或者說是具體納稅步驟，不用按月計算，而是按年合并計算個人所得稅，非居民還是按月或者是按次分項計算。“這算是為所謂綜合與分類框架給出的一種具體設計，一旦通過，就意味著已討論多年的綜合與分類稅制改革邁出實質性步伐。”賈康表示。

“總體來講，這些舉措有助于促進稅收公平。綜合征稅與能力公平概念一致。”王雍君對《中國經濟周刊》記者分析說，能力公平指納稅能力相同的人應同等對待，無論其收入來源(分類)如何，也就是“1元就是1元”，現代稅制的靈魂正是能力公平。分類征收是區別對待不同收入來源的做法，并不符合能力公平概念。弱化分類、強化綜合的改革不僅對于促進能力公平很重要，也有助于簡化稅收征管、降低征管成本和提高征管效率，還有助于壓縮逃稅空間。

上海財經大學公共經濟與管理學院教授朱為群對《中國經濟周刊》記者說，所得稅的計算從分類走向綜合是多年來一直要實現的一個目標。他認為，在過去的單項計算下，收入類型多的納稅人可能享受多次費用減除，從而比收入類型單一的納稅人少繳稅。因此，此次綜合征稅改革使得稅收管理更為科學。

“綜合征收談了很多年，這次終于邁出了第一步。”劉尚希對記者分析說，這實際上對征管提出了要求，此前分類征收時，代扣代繳制確保了工資薪金個稅的有效征管。但是綜合征收后，就不能按月而是要按年算賬。有些人的收入是單一的，而有些人的收入是多元的；有些人是一地的收入，有些人則是跨地區的收入，還有境內境外的分別等等。這就要求征管信息系統對于每個人的收入情況要完全掌握。

不過，劉昆部長在做說明時提到，對經營所得，利息、股息、紅利所得，財產租賃所得，財產轉讓所得，偶然所得以及其他所得，仍采用分類征稅方式，按照規定分別計算個人所得稅。

“現在的遺憾是沒有涉及金融資產等非勞動性所得，還有直接投資的資本利得。”賈康直言。

六

專項附加抵扣具體如何操作？

草案在明確現行扣除項目繼續執行的同時，增加子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等專項附加扣除。扣除項的增加，意味著應納稅額的減少，也意味著所繳個稅的減少。

這是我國首次在個稅制度中引入專項附加扣除概念。“專項附加扣除考慮了個人負擔的差異性，更符合個人所得稅基本原理，有利于稅制公平。”劉昆部長在做說明時說。

所謂專項附加扣除，指在計算綜合所得應納稅額時，除了基本減除費用標準和“三險一金”等專項扣除外，還允許額外扣除的項目。我國推行綜合與分類相結合的個人所得稅制初期，專項附加扣除主要包括前述5項與人民群眾生活密切相關的內容。

“這次強調增加專項扣除是值得肯定的。”賈康介紹說，這一改進其實社會熱議多年，有認識基礎，也符合國際慣例。一旦實行，會明顯提高個稅調節的差異化、針對性和負擔合理化水平，有利于稅制追求實質公平。

他舉例說，比如兩個納稅人收入水平相當，月收入均為8000元。一個人是單身漢，“一個人吃飽全家不餓，有8000元的收入他可以過得比較滋潤。”但另外一個人上有老下有小，幾個人都靠這8000元的收入，就會過得很拮據。增加個稅調節的合理性，在子女教育、大病醫療等個人支付部分的扣除，以及剛需貸款利息的扣除，有針對性地減輕了一部分群體的負擔。

圍繞新增的專項附加扣除，因為草案說明中并未列出專項抵扣的具體標準，公眾也有不少疑問。有分析認為，購買商業健康險的個人所得稅抵扣可以作為參考，其也是專項扣除，設定每年可以扣除 2400 元，每個月 200 元，房貸利息的扣除預計也會類似。

劉尚希對《中國經濟周刊》記者分析說，目前關于專項扣除僅公布了框架，還需要非常詳細的實施細則，要有非常明確的界定，否則非但不能帶來公平，還會造成不公平。

他舉例說，“譬如子女教育支出，現在除了義務教育支出外，課外培訓班、興趣班等開支也著實不少。一旦采取全部扣除的辦法，那‘課外班’可能會更火爆，等于國家掏錢來支持一些學生上‘課外班’了。需要明確對子女教育支出做出規定，還需要做詳細的調查研究以后才能得出結論。”

同樣引人關注的還有本次被列入專項抵扣的“住房貸款利息”。劉尚希分析說，這就需要對房產本身的性質做判斷，房產本身就有資產屬性，在這種情況下，如何扣除貸款利息就要綜合權衡。

“這些扣除會對個人行為產生影響，對教育行為、醫療行為、購房行為都會產生影響，不能只考慮一方面，要綜合考慮。”劉尚希說。

西南財經政法大學經濟與管理研究院院長甘犁認為，專項抵扣的實施要求個人向稅務部門申報教育支出、房貸利息或房租信息的同時，幼兒園、學校、銀行或房東等相關機構或個人也須申報相應信息，以保證信息的真實性。他認為，對幼兒園學費的專項抵扣，建議同一地區設立同一定額標準，杜絕那些可以支付“天價幼兒園”的消費群體最后“多花多得”的怪象出現。而房貸利息、房租和大病醫療等其他專項抵扣，則可通過設置抵扣金額上限的方式來做相應規范。

有評論認為，專項抵扣機制的建立為政府提供了有效工具，使政策更能夠發揮引導和調控作用。

而在劉尚希看來，專項抵扣更多的是出于公平的考慮，而非所謂的調控需求。因為實現這種調控需求的成本相當高，操作難度很大。這涉及對納稅人信息、家庭成員信息的全面了解及其真實性的甄別。在此基礎上，還要制定相應的標準，確定哪些可以扣，哪些不能扣。此外，還需要有法律的支撐，例如如果發生爭議需要仲裁機制等等。

七

反避稅條款的作用如何發揮？

劉昆部長做說明時指出，草案參照企業所得稅法有關反避稅規定，針對個人不按獨立交易原則轉讓財產、在境外避稅地避稅、實施不合理商業安排獲取不當稅收利益等避稅行為，賦予稅務機關按合理方法進行納稅調整的權力。規定稅務機關做出納稅調整，需要補征稅款的，應當補征稅款，并依法加收利息。

“這就是從法律上賦予稅務機關自由裁量權。稅務征收機關可以去判斷避稅是合理的還是不合理的。”劉尚希對《中國經濟周刊》記者分析說，法律授權后通過制定實施細則，稅務機關可以從性質上進行甄別所得性質，避免不合理避稅。例如私營企業老板，若給自己發工資需要繳納個稅，但如果他選擇不給自己發工資，卻把家庭消費計算到企業成本中，就屬于不合理避稅。另外，現在注冊公司很容易，有人通過注冊公司將個人所得收入“轉變”為企業收入避稅。“修改后，稅務部門就可以認定所得到底是公司所得還是個人勞務所得。”劉尚希說。

此前，不少民營企業家給自己開出“一元年薪”。其中，不乏有些人通過“壓低收入”避稅。在國內，個稅實行累進稅制、最高邊際稅率為45%，而企業所得稅則統一為25%，存在“套利”空間。當企業把自身工資收入盡可能壓低，而把所有可能的個人開支都以“員工福利”的方式支付，可以少付所得稅。

同時，普通收入人群的收入來源單一，通常只有工資收入，代扣代繳確保了其個稅的有效征管。而高收入人群的來源復雜，且存在許多非貨幣支付，分類征收模式難以對其形成有效監管，為這類人提供了較大的避稅空間。

八

稅收征管如何適應？

6月22日，十三屆全國人大常委會第三次會議閉幕，個人所得稅法修正案草案未提請會議表決，這意味著草案在經過修改后或將再審。

按照以往的經驗，此次個稅法修正案草案只是第一次提交立法機關審議，相關內容還將進一步討論、完善。無論是按年計稅、綜合計征稅，還是專項費用扣除等，還需相關制度設計的進一步討論細化，涉及諸多部門和人員的配合。

此外，納稅人的收入、財產等涉稅信息，還未完全實現與銀行、公安、民政等不同機構之間的聯動與資源共享。

學界普遍認為，建立綜合與分類相結合的個人所得稅稅制、增加專項扣除的項目，亟待建立和完善涉稅信息提供、集中、聯網、共享機制，以強化征管能力。

“這次個稅改革不僅僅涉及稅收收入制度，還涉及征管制度的聯動。以往的個稅修正案主要就是調整起征點，在分類征收的情況下，起征點的調整不會影響征收系統。這一次要進行綜合征收，對于征管就提出了更高要求，這個變化很大。”劉尚希認為，綜合征收使得對起征點的理解也變了，過去都是按月來理解，現在要按年來理解起征點的概念，那就是一年6萬元，按年扣除，而不是按月扣除。在具體操作中，可能也會按月來考慮，但是年底要總算賬。具體是根據個人收入整體情況核算得出每月預扣的數據，還是年終一起扣除，這就涉及到征管的可操作性。

中國財政科學研究院研究員孫鋼亦認為，綜合征收、稅率級距的調整以及專項扣除的進一步落地，都面臨技術、征管方面的難題，對征管部門適應當前的改革形勢提出了要求。而稅務部門現在又遇到國地稅合并，對稅務部門是一個考驗，“讓他馬上做這方面的工作，難度也大，光靠原來的幾個人肯定不行。”

最后，在個人所得稅的具體征收方式上，個人申報制度如何完善是今后的一個重要問題。

“你要申報，在哪里申報？工作單位在北京，只在北京申報嗎？如果在上海講過課，要在上海申報嗎？”孫鋼認為，在新的情況下需要設立一個新的整體收入信息平臺，平臺不隸屬于任何一個地方政府、稅務局，必須由稅務總局掌控。而這又涉及到納稅識別號碼的選定問題，目前使用的是身份證號，只針對個人，單個自然人可以申報，如果是家庭申報，一個人的身份證號碼就不夠用。

“執行綜合征收以后帶來的復雜性，帶來的征管的難度，不是一倍兩倍的概念，可以說是急劇上升。所以怎么操作是面臨的一大難題，如果操作不能到位，可能修正案的實施就會打折扣。”劉尚希直言。

劉昆部長在做說明時表示，為保障個人所得稅改革的順利實施，草案還明確了非居民個人征稅辦法，并進一步健全了與個人所得稅改革相適應的稅收征管制度。