黨的十九大報告指出,以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。習近平同志在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時強調,要抓住建設粵港澳大灣區重大機遇,攜手港澳加快推進相關工作,打造國際一流灣區和世界級城市群。建設世界級城市群,發揮其優化空間布局和集聚生產要素的重要作用,推動區域經濟發展質量變革、效率變革、動力變革,是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義經濟思想、推動經濟高質量發展的重要體現,是實施區域協調發展戰略的重要內容。

城市群是經濟發展水平的重要標志

城市群崛起是經濟發展到一定階段的重要標志,同時對經濟發展具有巨大帶動作用。

世界級城市群隨著開放型經濟快速發展在灣區崛起。上世紀60年代以來,隨著世界經濟快速發展、經濟全球化深入推進,各種生產要素日益向灣區集聚,沿海港灣地區快速發展,形成了以世界級港口為基礎、以產業集聚為動力、以廣闊腹地為支撐的灣區城市群。灣區城市群大多由濱海經濟、港口經濟、都市經濟與網絡經濟高度融合而成,這種特有的經濟格局是海岸貿易、都市商圈與灣區地理形態的聚合體。

城市群是經濟發展的重要引擎。規模效應、技術外溢和不完全競爭會引導經濟活動在空間集中,在市場機制作用下,各類生產要素也會自發向資本回報率高的地區集聚。這種集中和集聚多在城市中實現,發展到一定階段,就逐步形成了城市群。城市群有利于促進要素自由流動,不斷拓展市場邊界;有利于形成規模經濟,降低企業的生產成本和交易成本;有利于勞動分工、知識溢出,產生正外部性,促進創新并帶動收益遞增;有利于在區域內形成合理的發展格局和健全的協調機制。城市群通過引領區域經濟轉型升級、資源高效配置、技術變革擴散,在增強區域經濟活力、提升區域經濟效率方面發揮著重要作用。

世界級城市群的共同特征

東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區和大倫敦都市區等世界級城市群大都是所在國家的金融中心、工業中心、創新中心,擁有充滿活力的產學研創新體系、優美的自然生態和包容失敗的創新文化。總體來看,世界級城市群具有一些共同特征。

擁有國際化視野與創新功能區兼備的核心城市。城市群的核心城市處于對外開放前沿,是高端生產要素跨境流動的門戶。高度開放的環境、高端要素的集聚更容易孵化創新型企業,因此核心城市具有較好的創新基礎。開放、包容、多元的創新文化以及完善的產學研創新體系極大提高了核心城市的創新能力,并通過示范作用、外溢效應帶動周邊中小城市發展。

擁有網絡化的基礎設施體系。高效便捷的現代市場體系離不開發達的交通網絡。世界級城市群具備現代化的城市軌道交通、完善的城際基礎設施、發達的航運功能、良好的市場環境,并逐漸向腹地延伸。網絡化基礎設施有利于降低貨物運輸成本、促進資源自由流動,既能促進灣區核心城市與周邊中小城市進行產業合作,又能促進城市群與廣闊腹地良性互動,實現區域協調發展。

擁有統一的區域治理機制。世界級城市群大都非常注重城際基礎設施銜接、產業結構差異互補、公共服務均衡化以及生態環境保護等方面的統籌規劃。例如,東京灣區除了統一的大東京規劃,每個地區也各有規劃,各種規劃的協調銜接工作大都由智庫完成。紐約灣區的統籌規劃由跨行政區域的紐約區域規劃協會完成。舊金山灣區建立的區域治理機制涵蓋基礎設施、生態保護、空氣質量等方面,旨在推動區域協調發展。1937年,為了解決倫敦人口過度集聚問題,英國政府成立“巴羅委員會”,并根據該委員會提交的報告編制首輪大倫敦規劃,奠定了大倫敦都市區的空間格局。

我國城市群建設的實踐探索

2014年2月,習近平同志考察北京市并主持召開座談會,強調實現京津冀協同發展,是一個重大國家戰略。2017年的《政府工作報告》提出,要研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃。京津冀、長三角、粵港澳大灣區三大城市群是我國最重要的經濟中心,肩負著引領國內高水平城市群建設、打造世界級城市群的雙重任務。因此,深入推進這三大城市群建設,具有深遠的戰略意義。

京津冀城市群。京津冀城市群包括北京、天津以及河北11市,北京、天津是兩大核心城市。長期以來,由于北京承載過多非首都功能,一方面“大城市病”問題較為突出,另一方面對周邊地區的經濟輻射作用不夠強。因此,黨的十九大報告指出,要以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協同發展,高起點規劃、高標準建設雄安新區。雄安新區是北京非首都功能疏解集中承載地,也是貫徹落實新發展理念的創新發展示范區,有利于優化京津冀城市布局和空間結構、補齊河北發展短板。

長三角城市群。根據《長江三角洲城市群發展規劃》,長三角城市群由26個城市組成。從城市定位來看,上海致力于打造國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心。南京、蘇州是全國先進制造業中心,蘇南5市在新型制造業發展中占有重要地位;南通成立通州灣江海聯動開發示范區,打造江蘇沿海新興區域樞紐港;揚子江城市群為上海提供廣闊的經濟腹地。杭州是“互聯網+”雙創中心,擁有全新的商業模式以及阿里巴巴、網易等知名互聯網企業;寧波是重要的港口城市和制造業基地,寧波—舟山港的貨運吞吐量位居全國第一。合肥已經建成世界級新型顯示面板生產基地,初步形成了以戰略性新興產業為先導的先進制造業體系。

粵港澳大灣區城市群。粵港澳大灣區城市群包括廣州等9市和香港、澳門兩個特別行政區。粵港澳大灣區呈現多元化產業格局。深圳以電子信息產業、生物醫藥、新能源等高新技術產業為主,是我國首屈一指的創新型城市。廣州是華南地區的高端制造業中心和貿易樞紐,汽車制造業、重大裝備制造業發展速度較快。除了深圳與廣州,珠三角其他城市的產業差異化程度并不明顯。香港是國際金融中心,貿易、物流、金融服務業發達。近年來,澳門致力于打造葡語系商貿合作服務平臺和世界旅游休閑中心。如果香港的金融資本、深圳的創新和珠三角的制造業進一步形成良性互動,粵港澳大灣區一體化發展將達到更高水平、發揮更大作用。

高質量發展城市群經濟的路徑

世界級城市群的發展經驗表明,高質量發展的城市群可以優化區域發展格局,帶動整個經濟高質量發展。從我國實際出發,推動城市群持續健康發展,當前可從以下三個方面著手。

建設互聯互通的基礎設施網絡。世界級城市群的共同特點是對內聯系緊密、對外高度開放,區域內生產要素實現自由流動。這就需要建設覆蓋交通、能源以及公共服務的網絡化基礎設施。第一,研究制定超越省級的發展規劃,構建高效便捷的現代綜合交通運輸體系。打通不同行政區之間的“斷頭路”,大力發展城際軌道交通,補齊基礎設施短板。第二,建立穩定高效的能源、水資源供應體系,實現區域內油、氣、電、水等同類型能源資源同網同價,打造一體化都市圈。第三,建立區域公共交通、醫療衛生、社區服務結算中心,推進區域內公共設施和公共服務互聯共享,實現公共服務“一卡通”。

建立健全有效合作機制。實現城市群內各城市協同發展,必須促進公共服務深度融合,加快建設區域一體化市場。為此,需要建立健全有效合作機制。第一,加強頂層設計,完善區域協調機制,突破區域協同發展的行政邊界制約,推動資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素在區域內自由流動和優化配置。第二,調整城市群生產力布局,加快產業對接協作,推動各城市差異化發展。第三,優化城市群空間結構,建立常態化的城市溝通協調機制,促進各城市分工合作,實現資源互補與功能融合,提高城市綜合承載能力。

建設世界級人才集聚高地。人才是最重要的生產要素,是創新的主體。應把建設世界級人才集聚高地作為我國城市群發展的第一方略,讓人才“引得來”“使上勁”“留得住”。一是根據功能區定位,以規劃引人才,以產業引人才,以市場引人才,避免城市間人才引進的惡性競爭,實現不同類型、不同層次人才的優化配置。二是加強各類創新創業服務平臺、知識產權交易平臺等公共服務設施建設,營造有利于創新創業的環境,讓人才“使上勁”,使其技術與知識“用得上”。三是加強公共產品和服務供給,促進基本公共服務均等化。加快推進戶籍制度改革,大力推進公租房、廉租房建設,降低新市民的居住成本。改革行政審批制度,推廣“不見面審批”、辦稅事項“最多跑一次”等經驗,降低準入門檻,讓各類人才“留得住”,成為城市群發展的第一要素。(沈坤榮 作者為南京大學商學院院長、教育部長江學者特聘教授)