作者:北京大學憲法與行政法研究中心主任、中國法學會行政法學研究會副會長 姜明安

內容提要:改革開放40年來,從加強社會主義法制成為我們黨的一項方針到依法治國成為黨領導人民治理國家的基本方略、法治是治國理政的基本方式,從加強法制到依法治國再到全面依法治國,我們黨對全面依法治國與改革開放偉大實踐、與社會主義現代化建設、與中國特色社會主義偉大事業之間密切關系的認識不斷深化,對社會主義法治建設規律的把握日益深入。習近平新時代中國特色社會主義思想,把全面依法治國納入“四個全面”戰略布局,提出全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障,將堅持全面依法治國確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四條基本方略之一,成為我們在新時代新征程上堅定不移厲行法治、建設社會主義法治國家的思想之基和動力之源。

黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放的偉大征程,也開啟了建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的偉大征程。改革開放既產生了對社會主義法治的迫切需求,也形成了推進社會主義法治建設的強大動力;依法治國為改革開放的不斷深化提供制度規范和法治保障,促進改革開放沿著正確方向不斷前進。改革開放的40年,是依法治國不斷深化、法治中國走向成熟的40年。

加強社會主義法制成為黨的一項方針

新中國一成立,我們黨就高度重視國家的法制工作。在百廢待興、國家建設任務繁重的情況下,不僅制定了“五四憲法”,頒布了婚姻法,還出臺了許多國家機關的組織法和各種行政管理法規。但后來由于受錯誤思想影響,我國法制建設走了一段彎路。“文革”之后,鄧小平同志認真總結我們黨在治國理政上的經驗教訓,指出“現在的問題是法律很不完備,很多法律還沒有制定出來”。他已經深刻意識到國家治理必須具有穩定性和連續性,并明確提出“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。

黨的十一屆三中全會作出“全黨把工作著重點轉移到社會主義現代化建設上來”的重大決策,并提出“必須加強社會主義法制”“做到有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究”。這標志著加強社會主義法制已經成為我們黨的一項方針。我們黨遵循社會主義法制原則,不斷完善民主法制,以政策和法制手段協同推進國家治理。黨的十一屆三中全會后僅僅半年,第五屆全國人民代表大會第二次會議就通過了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法和中外合資經營企業法等多部法律。1982年通過的憲法正式寫入社會主義法制的基本原則,規定國家維護社會主義法制的統一和尊嚴;一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。可以看出,我們黨已經認識到法制在治國理政中的重要地位,并在各項工作中更加強調運用法治手段。

當時,雖然加強社會主義法制已成為黨的一項方針,但由于社會主義法制建設還處于初期階段,我們黨對法制與改革開放、與社會主義現代化建設關系的理論認識也剛剛起步,許多問題的處理還必須同時依靠法制之外的其他方法,加強社會主義法制不可能一步到位。既靠政策,又靠法制,向法制“逐步過渡”,這是由當時整個國家的政治、經濟、社會條件決定的。比如,當時的立法數量還不能充分滿足依法辦事的需要,人民群眾的法治意識和法律素質還不適應全面實行法治的要求。社會主義法制必然要經歷一個逐步建立健全的歷史過程,不可能一蹴而就。

依法治國成為黨領導人民治理國家的基本方略

進入上世紀90年代,隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立,面對深化改革、擴大開放的客觀需要,社會主義法制建設按下快進鍵、進入快車道。公司法、擔保法、國家賠償法、行政處罰法等一大批適應改革開放要求的法律法規相繼出臺。扎根于改革開放和社會主義現代化建設的偉大實踐,緊緊圍繞黨和國家工作大局和奮斗目標,社會主義法制建設深入推進。在這一時期,我們黨對法治運行規律的把握不斷深化,認識到依法治國對推動經濟持續健康發展和社會全面進步、保障國家長治久安都具有十分重要的意義,將實行和堅持依法治國、建設社會主義法治國家確立為我國整個社會主義現代化建設事業的一個重要部分。

這一時期,我們黨對依法治國理論和實踐的認識達到一個新高度,這集中反映在1997年黨的十五大報告中。雖然在此之前,已經有多個黨和政府的重要文件提出了依法治國的概念,但黨的十五大報告以更為權威的形式系統全面地闡述了我們黨的依法治國理論,指出:依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。報告將依法治國提到非常重要的地位,強調依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略,是發展社會主義市場經濟的客觀需要,是社會文明進步的重要標志,是國家長治久安的重要保障。隨著“依法治國,建設社會主義法治國家”于1999年寫入憲法、2002年寫入黨章,依法治國作為我們黨領導人民治理國家基本方略的地位從根本上得到確認,建設社會主義法治國家的奮斗目標日益明確。

從提出加強社會主義法制到實行依法治國、建設社會主義法治國家,在黨的領導下,法治中國建設進入蓬勃發展的新階段。實行依法治國、建設社會主義法治國家是一項復雜的系統工程,在立法、執法、司法和普法教育等方面都有大量工作要做。我們黨團結帶領人民,從理論和實踐結合上進行了不懈探索。全國人大相繼制定行政許可法、行政強制法等體現依法治國要求、規范國家治理行為的一大批法律,著力完善中國特色社會主義法律體系。2004年,國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》,確立了建設法治政府的目標和要求。最高人民法院推出四個五年改革綱要,最高人民檢察院落實檢察改革三年實施意見,持續推動司法體制改革,努力建設公正高效權威的社會主義司法制度。一系列全面落實依法治國基本方略、扎實推進社會主義法治國家建設的改革舉措紛紛出臺,我們黨對如何依法治國、建設社會主義法治國家的理論認識更加科學、更加全面,在立法、執法、司法、普法等法治實踐領域也積累了寶貴經驗,中國特色社會主義法治道路越走越寬廣。

全面依法治國成為中國特色社會主義的本質要求和重要保障

黨的十八大以來,法治中國建設取得歷史性成就。黨的十八大報告作出了全面推進依法治國的戰略部署,首次提出法治是治國理政的基本方式。從方針到方略、方式,從加強法制到依法治國再到全面依法治國,我們黨對全面依法治國與改革開放偉大實踐、與社會主義現代化建設、與中國特色社會主義偉大事業之間密切關系的認識不斷深化,對社會主義法治建設規律的把握日益深入。

以習近平同志為核心的黨中央,圍繞全面建成小康社會的戰略目標,確立全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨三大戰略舉措,形成“四個全面”戰略布局,全面依法治國在中國特色社會主義整體發展戰略中處于四梁八柱的基礎性地位。無論是在改革開放40年的歷程中,還是在中國現代化的百年征途上,抑或在世界社會主義500年演進中,提出全面依法治國的戰略舉措都具有非凡的意義,標定了法治中國建設新的里程碑。黨的十八屆三中、四中全會分別對推進法治中國建設、全面推進依法治國作出部署,全面依法治國領域重點難點改革穩步推進,解決了許多長期想解決而沒有解決的難題,辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事。

實踐發展永無止境,理論創新永無止境。黨的十八大以來,我們黨形成了關于全面推進依法治國的規律性認識,提出全面推進依法治國,就要在中國共產黨領導下,堅持中國特色社會主義制度,貫徹中國特色社會主義法治理論,形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內法規體系,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,促進國家治理體系和治理能力現代化。

黨的十九大報告提出中國特色社會主義進入新時代,這不僅明確了我國發展新的歷史方位,也明確了全面推進依法治國、建設社會主義法治國家新的歷史方位。報告提出全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障的重大論斷。將全面依法治國與中國特色社會主義的本質聯系起來,意味著堅持中國特色社會主義就必須堅持全面依法治國。要實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好,必須更好發揮法治的引領和規范作用。報告將堅持全面依法治國確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四條基本方略之一,反映了新時代堅持和發展中國特色社會主義、全面深化改革開放的內在邏輯要求。習近平新時代中國特色社會主義思想包含一系列全面依法治國新理念新思想新戰略,不僅是改革開放以來中國特色社會主義法治理論集大成式的最新成果,也是我們在推進社會主義現代化建設、實現中華民族偉大復興的歷史征途上堅定不移厲行法治、建設社會主義法治國家的思想之基和動力之源。

回顧歷史,改革開放以來黨和國家事業取得的歷史性成就和進步,離不開依法治國的全面有效實施。中國共產黨領導中國人民接力推進法治中國建設的過程如此艱辛,也如此壯闊。從新的歷史起點再出發,把改革開放繼續推向前進,續寫新的輝煌,實現中華民族偉大復興的中國夢,需要我們按照黨的十九大繪就的全面依法治國新藍圖,繼續深化依法治國實踐,推進法治中國建設。