46城進入強制垃圾分類“快車道”

湖北、黑龍江等地將農村生活垃圾分類提上議程；46城計劃明年底前基本建成生活垃圾分類處理系統

當人們在歲末回望2019年時，“垃圾分類”無疑是年度熱詞之一。

今年6月，住建部等部門發布關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知，將全國46個城市帶上了強制垃圾分類的“快車道”。7月，《上海市生活垃圾管理條例》正式施行，這份條例被稱為“史上最嚴”。

其后兩個月，包括北京、廣州、杭州、重慶、深圳在內的多個城市悄然提速，將垃圾分類提到了城市管理的重要位置。46個垃圾分類重點城市的目標是，在2020年底前基本建成生活垃圾分類處理系統。

垃圾分類，經過多年的波瀾不驚后，正式迎來一場全面的攻堅戰。

變化

多個城市加速推進垃圾分類

拎著剛吃完的漢堡盒和可樂杯，老鄧和小金站在上海虹橋火車站，有些不知所措。

兩人這回從北京到上海來出差，雖然早已對全民熱議的上海垃圾分類新規有所耳聞，但來到“實戰”現場，還是對手上的垃圾犯了愁。

老鄧在出站大廳轉了轉，發現了佇立在拐角處的兩個垃圾桶，興致勃勃地拉著同事走過去，開始察看垃圾桶上的分類指引。“污損塑料袋屬于干垃圾，一次性餐具也是干垃圾”，根據指引，兩人小心翼翼地把手上的垃圾投放進了對應的垃圾桶。

“第一次這么細致地扔垃圾，感覺挺新鮮，也真是挺難的，回頭還得好好研究一下。”想到接下來幾天都要在對垃圾的嚴格分類中度過，老鄧有點擔憂。

上海市正式實施生活垃圾強制分類兩個月后，老鄧和小金居住的北京，開始全力推動《北京市生活垃圾管理條例》修法，市、區、鄉鎮三級近1.5萬名人大代表走進街道社區，圍繞生活垃圾是否應實施總量控制、一次性用品是否要禁止等問題，聽取基層意見。

和北京一樣啟動修法的，還有杭州。8月，新修訂的《杭州市生活垃圾管理條例》正式施行，最直觀的變化是將杭州市民叫慣了的“餐廚垃圾”改成“易腐垃圾”。

廣州開始試點“定時定點”垃圾分類投放和樓道撤桶，并發布新版生活垃圾分類投放指南。重慶著力解決“先分后混”，專門明確不同收運主體和收運方式進行分類運輸。

省級層面，8月21日，浙江發布全國首部城鎮生活垃圾分類省級標準，統一分類設施標識，明確操作規范。陜西、廣西等開始部署全省(區)垃圾分類工作。湖北、黑龍江更先行一步，將農村生活垃圾分類提上議程。

繼《上海市生活垃圾管理條例》正式實施后，全國多個省市紛紛駛上垃圾分類的“快車道”，與住建部等九部門今年6月聯合發布的一份通知不無關系。

通知明確表示，自2019年起，在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作。到2020年，46個重點城市要基本建成生活垃圾分類處理系統。其他地級城市實現公共機構生活垃圾分類全覆蓋，至少有1個街道基本建成生活垃圾分類示范片區。

時間表已經明確，全國城市生活垃圾分類的“元年”，已經到來。

轉折

一場全新的垃圾分類“突圍戰”

我國首次進行生活垃圾分類嘗試，是在2000年。原建設部將北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林8個城市確定為“生活垃圾分類收集試點城市”。

這一輪垃圾分類試點，以資源回收為目的，從分類類別、標準，到后續處理方法、設施，及配套政策、綜合利用方案，都存在大量問題有待研究。在環保研究者、北師大環境史博士毛達看來，當傳統的垃圾處理思路沒有完全推翻，慣用的處理技術還可以應付問題，自然就不會有太大改變。

“過去對待垃圾的思維錯了。”廣州環保公益人士“巴索風云”說。“巴索風云”另一個身份，是廣州城市廢棄物處理公共咨詢委員會委員羅建明。關注和參與廣州垃圾分類工作多年，他認為廣州垃圾分類進展緩慢的原因，同全國許多大城市一樣。

“過去對垃圾的忽視積累了很多歷史遺留問題。比如長期的垃圾堆放和燃燒、粗放的廢物處理方式，城市里可利用土地和資源的減少也越來越明顯。近十年來，按照傳統思路新建相關處理設施引起的反對聲音也很多。”

垃圾分類是一場持久戰。但這一輪席卷全國的垃圾分類，更像是一場突圍戰。

打響此輪突圍頭炮的上海，在管理條例施行第一天上午，就針對垃圾混裝和分類不明向一家酒店、一家商場開出整改單。

上海并不是全國首個對垃圾分類立法的城市。國內首部以立法形式規范垃圾處理行為的地方性法規，《北京市生活垃圾管理條例》早已于2012年3月起實施。2015年至2019年，杭州、銀川、廣州、宜春、太原、長春相繼出臺生活垃圾管理條例，明確將垃圾分類納入法治框架。其他先行先試的垃圾分類重點城市，也都先后出臺了相關管理辦法或實施方案。

但這些城市的垃圾分類收效甚微。

毛達認為，雖然有一些城市對垃圾分類進行了立法，但無論是從分類方式、處罰標準還是執行力度來看，各個城市對垃圾分類都存在區別對待，“中國垃圾分類歷史不長，長期以來，垃圾分類似乎一直是一件應該做但沒有那么著急的事情，這樣對法規的貫徹和執行就大打折扣。”

上海的“一鳴驚人”，除了引發全民熱議的“干濕垃圾”的分類，更源于前所未有的強制執行力度。“至少經過了四年的醞釀、深化，起碼從2015年開始，垃圾分類就被放到生態文明建設的優先位置，這幾年也多次得到強有力的頂層推動。”毛達說。

如今，對廣州或者其他任何一個飛速發展中的中國城市來說，垃圾分類已經演變成一場“不得不分”的突圍戰。

爭論

如何分類能更好地“對癥下藥”

“垃圾分類勢不可擋，但首先要搞明白‘分什么’和‘怎么分’，才能對癥下藥。”研究垃圾分類多年，中國城市建設研究院總工程師、住房和城鄉建設部環衛工程技術研究中心副主任徐海云始終認為，這項工作必須堅持問題導向。

這也是大多數普通民眾想搞明白的第一件事情。

聽說上海要開始垃圾分類時，今年6月剛到上海工作的小圓有點著急，“不是不愿意分，是那么多垃圾，到底怎么分呀。”更讓小圓頭疼的是，上海提出的“干垃圾”和“濕垃圾”，她聞所未聞。

下載官方分類指引，添加分類查詢小程序，玩分類小游戲，朋友圈刷到垃圾分類的文章都要點開看看，為了成為垃圾分類的“優等生”，小圓做足了功課。

“干垃圾、濕垃圾，同以前慣用的其他垃圾、廚余垃圾或易腐垃圾，本質上沒有太大區別。但干濕的提法不常見，有一些物品在這一分法中的分類，也不符合常識，自然就會引發許多誤會。”

在徐海云看來，垃圾分類的表述應該通俗易懂“接地氣”，相較于上海的干濕分類，他更推薦采用“廚余垃圾”和“其他垃圾”的提法。

這既是全國統一的大標準，也是目前最簡單常見的分類方法。在46個垃圾分類重點城市中，大部分城市對垃圾分類采取的也是有害垃圾、可回收物、廚余垃圾、其他垃圾的“四分法”。

有個別城市還采用了“易腐垃圾”的提法。杭州新修訂的《杭州市生活垃圾管理條例》，最直觀的變化就是把“餐廚垃圾”改為“易腐垃圾”。

“相對廚余垃圾，易腐垃圾包容性更強，包括廚余垃圾、餐飲甚至園林綠化垃圾；與濕垃圾相比，易腐垃圾是一個更精準的概念，對應的是垃圾后續的降解處理，也是一個更通俗的表達，產生的爭論相對會更少。”毛達解釋說。

徐海云認為，在慣用的“四分法”大前提下，進行垃圾分類的城市完全可以“因地制宜”，根據地區習慣和處理技術，去試著進行更精細的分類。

毛達贊同這一觀點。“多種類的分類試點可以縮小到一個社區、一個單位，例如通過向社會企業購買服務，實現更精準的分類，也不會因為怕分錯而抗拒分類。”

“分類的目的一是減少終端焚燒和填埋的垃圾量，二是讓能利用的重新利用，同時考慮居民的方便性。” 羅建明也認為，垃圾怎么分，各城市可以有自己的考量，而這個依據，可能就是回過頭想想，“我們為什么要分類”。

“對比發達國家，我們當前生活垃圾分類的短板是有害垃圾收集，重點是可回收物，難點是廚余垃圾。有害垃圾分類收集的問題是如何建立體系，可回收物分類收集的問題是如何精準，廚余垃圾分類收集的問題是找到肥料出路。”如何破解這一連串難題，在徐海云看來，參與者的意愿和垃圾的出路是關鍵。

考驗

分好類的垃圾“出路”在哪兒

有時候，參與者的意愿與垃圾的出路直接掛鉤。

“不會分可以學，學會了記住了形成習慣了，自然就分得好。”常居廣州的雯雯說，她更想了解的，是“分好的垃圾去哪里了”。

“我分類后的垃圾有進行精細處理嗎？有實現再利用嗎？有產生環境效應嗎？這是我垃圾分類的動力和意義。”雯雯覺得，每一個參與垃圾分類的人，都有權知道答案。

“以上海為例，如何把社會動員產生的短期效應轉化為居民自愿分類的長期效應，關鍵就在于后續的垃圾處理是否到位。”毛達說。

根據上海市綠化和市容管理局公布的最新數據，截止到8月底，可回收物回收量達到4500噸/日，較2018年底增長了5倍；濕垃圾分出量達到9200噸/日，較2018年底增長了1.3倍；干垃圾處置量低于15500噸/日，比2018年底減少了26%。

但截至6月中旬，上海配置及涂裝的濕垃圾車是982輛、干垃圾車3135輛，干垃圾焚燒能力為1.93萬噸/日，濕垃圾資源化利用能力為5050噸/日。

濕垃圾量的顯著增加，對上海在垃圾裝運和終端處置方面的規劃和建設，是一個極大的考驗。“不僅僅是上海，終端處理設施的建設，是對這一輪實行垃圾分類的城市的集體考驗。”羅建明說。

“矛盾在于，分類出來的東西一定要有去處，意味著需要相關的處理企業、技術以及場地，乃至一個完善的產業園，最后面臨的問題是需要土地。但過去的城市或區域規劃，多把重點放在對工業、商業和住宅區的規劃上，卻極少考慮當城市規模達到一定級別，需要建多少處理設施、提供多少場地來滿足區域人口產生的規模垃圾處置。”普通城市尚且如此，寸土寸金的大城市更難。

在2016年針對垃圾分類的一份建議中，羅建明供職的宜居廣州生態環境保護中心提到，應該因地制宜地鼓勵設置循環產業基地及餐廚垃圾處理基地。

徐海云認為，廚余垃圾收集處理建設規模應該以需求決定能力。“根據有多少土地可以接納有機堆肥，決定廚余垃圾收集處理規模，避免像韓國、日本廚余垃圾收集后沒有利用途徑，最后不得不再進入處理廠的教訓。”

可以確認的是，與前端分類相匹配的處理設施建設正在加快。

今年7月，住建部明確，2019年，46個重點城市計劃投入213億元，加快生活垃圾處理設施建設。

住建部也在今年下發通知明確提出，根據分類后的干垃圾產生量及其趨勢，“宜燒則燒”“宜埋則埋”，加快以焚燒為主的生活垃圾處理設施建設。針對濕垃圾，加快濕垃圾處理設施建設和改造，統籌解決餐廚垃圾、農貿市場垃圾等易腐垃圾處理問題，嚴禁餐廚垃圾直接飼喂生豬。同時，加快生活垃圾清運和再生資源回收利用體系建設，鼓勵生活垃圾處理產業園區建設。

立法

處罰要對準扔垃圾的“痛點”

眼下，擺在城市管理者們面前的另一道難題，是立法。

隨著垃圾分類的推行，無論是正在修法的城市，還是即將立法的城市，面臨的焦點之一，是違規投放垃圾的處罰。

在46個生活垃圾分類重點城市中，大部分已立法的城市都在相關條例中明確了對個人違規投放的處罰。上海、重慶、杭州等21個城市明確，未分類投放或隨意傾倒堆放垃圾，最高可處200元罰款。

對此，徐海云認為，未分類投放和隨意傾倒堆放應該區分開來。“垃圾分類是相對的，其他垃圾桶中什么都可以有，什么都可能有，以分類準確與否進行處罰，難以執法。”

在他看來，處罰應聚焦偷倒垃圾、亂扔垃圾上。“在一些發達國家，因為對其他垃圾進行計量收費，為了減少支出，偷倒垃圾難以避免，特別在收入不是很高的時期，問題尤為突出。”

“在中國，垃圾分類的一大攔路虎，就是扔垃圾沒有痛點。”對于是否應該將未分類投放納入處罰，羅建明的意見是肯定的，“不分類不會受到處罰，分類反而增加麻煩，誰愿意去做呢？”

“在一些垃圾分類水平高的國家，比如在日本，生活垃圾不分類處理，會面臨不接收清理；在韓國，垃圾投放點設有攝像頭，監控居民是否分類投放。”羅建明說，針對違規投放垃圾的處罰難度大，這在全世界都是存在的。但無論是靠基層監督還是執法抽查，必須把處罰看作很嚴肅的一件事情，執行下去。

垃圾分類要真正進行到底，強制措施必不可少，“沒有痛點，現狀無法改變”。

另一個焦點，是垃圾收費制度。2017年出臺的《生活垃圾分類制度實施方案》提出，要按照污染者付費原則，完善垃圾處理收費制度。2018年，國家發改委明確，在2020年底前全國城市全面建立垃圾收費制度，對具備條件的居民用戶，實行計量收費和差別化收費。

但此次大刀闊斧進行垃圾管理改革的上海，卻并未針對居民生活垃圾實施收費制度，只在條例中原則性地規定了“逐步建立按量計費、分類計價的生活垃圾處理收費制度”。

上海市綠化和市容管理局局長鄧建平對此解釋，“目前時機還不成熟”。

羅建明建議，按量收費、分類收費的制度有必要建立起來，“誰產生誰付費，多產生多付費，不同類別收費價格不同，才能調動社會習慣的轉變。”

前瞻

垃圾減量背后的循環經濟

作為“零廢棄聯盟”的發起人，毛達還談到與垃圾分類相關的另一個概念：源頭減量。“這超出了垃圾分類的范疇，但我認為垃圾管理要把源頭減量放在第一位”。

這與一些年輕人對垃圾的態度不謀而合。“考慮到垃圾分類的時間成本，我更愿意試試在日常生活中減少垃圾的產生，比如挑戰一個月只生產一罐子垃圾。”廣州姑娘漠漠認為，這可能比分類更具有環保意義。

在上海工作的小馬對此深有體會。自從上海實施垃圾分類后，他最直觀的變化是：不點外賣了。

“垃圾分類后，小區實行定時定點投放。但作為一名‘996’上班族，通常會錯過規定的垃圾投放時間。”小馬覺得分垃圾太麻煩，干脆減少制造垃圾，降低倒垃圾的頻率。

“從源頭上預防垃圾產生，不僅僅是個人行為，在歐洲一些國家，促進垃圾源頭減量是循環經濟的一部分，并且形成了法律性的制度。”毛達認為，垃圾管理中的政策優惠和經濟激勵措施，也應該合理分配給減少垃圾產生的前端環節。

參考歐盟和一些歐洲國家，“對采用可回收或再利用包裝的生產商、多元化處理設施企業以及垃圾分類的周邊社會企業，都會給予一定的經濟優惠，而不是完全投入到末端的垃圾處理中。”

“包含類似內容的循環經濟政策一定要盡快完善出臺。”羅建明希望，不論是垃圾分類的立法，還是垃圾管理中的配套政策，未來能夠形成統一，土地支持、回收基金、循環經濟都能在垃圾管理中實現對接。

“這樣的頂層設計當然很難，就像垃圾分類一樣，很多人也覺得難。”但羅建明認為，應該對此保持信心。

他想起自己曾經在廣州珠江新城見到的一個女孩。

“她手上提著一兜垃圾，路過垃圾桶時卻沒有停留，直到走到一排分類擺放的垃圾桶前，她停下來了，把塑料袋打開，將里面的垃圾倒進廚余垃圾桶，又把塑料袋扔到了其他垃圾桶。”

那是垃圾分類波瀾不驚的2013年，這件事情讓羅建明一直記到現在。“這么多年，我相信一直有人在生活中堅持分類，也會有越來越多的人參與進來。這是一件值得堅持下去的事情”。

新京報記者 吳嬌穎