東西部扶貧協作問題研究課題組

習近平總書記指出,東西部扶貧協作和對口支援“在世界上只有我們黨和國家能夠做到,充分彰顯了我們的政治優勢和制度優勢。東西部扶貧協作和對口支援必須長期堅持下去”。進入新時代,進一步做好東西部扶貧協作和對口支援工作,必須采取系統的政策和措施。本報特別邀請我省社科專家,對貴州東西部扶貧協作工作進行總結探討,敬請讀者關注。

從資金幫扶到互利共贏

打贏脫貧攻堅戰,對如期全面建成小康社會、實現我們黨第一個百年奮斗目標具有十分重要的意義。2018年3月30日,習近平總書記主持召開兩會后首次中共中央政治局會議,聚焦脫貧攻堅戰。習近平總書記親自掛帥、親自出征、親自督戰。“讓幾千萬農村貧困人口生活好起來”一直是總書記心中的牽掛。東西部扶貧協作和對口支援,是推動區域協調發展、協同發展、共同發展的大戰略,是加強區域合作、優化產業布局、拓展對內對外開放新空間的大布局,是實現先富幫后富、最終實現共同富裕目標的大舉措。歷經數十年的努力,東部對西部貧困地區支援、幫扶協作實踐形成了多層次、多形式、全方位格局,區域發展差距擴大的趨勢得到逐步扭轉,西部貧困地區、革命老區扶貧開發取得重大進展。

對口支援與東西部扶貧協作的演變歷程

對口支援與東西部扶貧協作作為一項專項的區域性扶貧政策,其產生、發展和演變都與同時期的扶貧形勢緊緊相扣、密不可分。梳理歸納我國對口支援與東西部扶貧協作實踐的演變過程,不能脫離我國扶貧開發的歷史背景。下文結合國內主流研究對我國主要扶貧開發階段的劃分,對我國對口支援與東西部扶貧協作實踐的演變過程進行回顧。

計劃經濟體制下的廣義扶貧(1949-1977年)。1949年中華人民共和國成立初期,長期戰亂遺留下的是“一窮二白”的落后局面。在這一時期,我國地區間對口支援實踐產生了萌芽。在“全國一盤棋”的思想指導下,國家采取行政命令的方式,在全國范圍內調配財力、物力、人力等各種資源支持民族地區經濟社會發展。基于這一背景,地區間對口支援與協作工作有所開展。盡管此類救濟式扶貧并未大規模緩解當時我國貧困狀況,但在扶貧協作機制上做了有益的探索。

制度性改革引發的大規模減貧(1978-1985年)。1978年底召開的中國共產黨十一屆三中全會對計劃經濟時期的經濟社會發展經驗教訓作了總結與反思,拉開了改革開放的序幕。這一時期,是我國對口支援工作的啟動和發展初期。東部發達省市對西部落后地區的支援以單方向物資輸送的救濟式扶貧為主。救濟資金和物資的來源以政府撥付、企業贊助和民間捐獻為主,救濟資金用途與救濟物資種類以生活資料為主,救助對象以貧困人群為主,救濟性質以應急和定期為主。這種“輸血式”扶貧模式在一定程度上緩解了西部貧困地區的燃眉之急,但是并未觸及西部地區貧困的根源。

區域性瞄準的開發式扶貧(1986-1993年)。1986年,中央設立國務院貧困地區經濟開發領導小組(1993年更名為國務院扶貧開發領導小組),標志著政府主導的區域開發式扶貧正式啟動,拉開了政府主導的有組織、有計劃、大規模的扶貧開發行動的序幕。這一時期,是我國對口支援實踐的變革期。圍繞著搞活企業、調整結構、優化資源配置而開展。此時,國家民委明確將經濟協作和對口支援區別開來,這為后來經濟協作類對口支援轉向東西部扶貧協作做了準備。

扶貧攻堅階段(1994-2000年)。進入20世紀90年代后,中國貧困形勢最顯著的變化是東部和西部經濟發展的差距不斷擴大,貧困人口越來越多地集中在中西部地區。這一時期,是我國東西部扶貧協作和對口幫扶政策的啟動期。也標志著對口支援和東西部扶貧協作、對口幫扶工作內容的重新確立。從此起談及經濟面的對口支援時,就使用東西部扶貧協作或“對口幫扶”一詞。與對口支援的救濟性、計劃性相比,東西扶貧協作、對口幫扶更加強調東部地區在經濟事務領域對西部的幫扶協作與合作帶動。對口支援成為專指解決具有政治含義的特殊支援問題的政策工具。

綜合性扶貧開發的大扶貧階段(2001-2010年)。2001年,中央出臺了《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》。在這一綱領性文件的指導下,農村扶貧工作進入了綜合性扶貧開發的大扶貧時代。這一時期,多項體制機制創新獲得了較好的實際效果。東西部扶貧協作工作不斷深化。我國東西部扶貧協作工作由過去政府強勢主導的扶貧開發工作體系,逐漸轉變為政府援助、企業合作、社會參與的多元工作體系。

精準扶貧機制下的全面創新(2011年以來)。2011年,中央制定和出臺了《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》,這是我國農村扶貧開發領域又一具有指引性的重要政策,標志著我國在上一階段扶貧工作圓滿完成后進入一個新的起點。在過去東西部扶貧協作工作的基礎之上,黨中央對深化東西部扶貧協作和對口支援做出了進一步部署。這些部署涉及東西部扶貧協作與對口支援的重點地區、重點措施和對口支援的機制性安排等方面。至此,我國東西部扶貧協作邁入了以結果為導向的東西協作精準扶貧新階段。

東西部扶貧協作的主要特征

我國東西部扶貧協作源于對口支援與經濟協作,是國家在日益深化的扶貧實踐中,為更好地實現東西部扶貧協作發展,創新出來的一種區域性扶貧模式。基于自愿互利原則基礎上開展的東西部扶貧協作,是市場經濟條件下地區間資源優化配置的一種實現形式,具有長久的生命力。總結已有研究發現,與救濟式扶貧方法相比,東西部扶貧協作具有顯著特征與優勢。

從隨意性實施向制度化執行轉變。歷史上,我國對口支援和經濟技術協作的實施主要以政府法規、規章以及政策文件為依據,而國家政府部門以及地方政府制定的相關法規、規章和文件的規范性欠缺。隨著我國法治化進程不斷深入,東西部扶貧協作領域的各項規章制度逐步建立和完善。據統計,2016年,東西部省級負責同志互訪對接次數是2015年的三倍,有力推動了扶貧協作。

從“輸血式”支援向“造血式”產業合作轉變。在過去,我國對口支援與經濟技術協作在實踐中更多強調的是救濟屬性,強調的是東部對西部的單方面支援、幫扶。在這一背景下,西部容易形成對東部的心理依賴,給援助方帶來了較大的財政壓力。近年來,國家更加強調“政府引導、市場主導”的合作屬性,更加強調合作結果的優勢互補、互利共贏。2017年以來,東西部扶貧產業合作快速推進,雙方在產業鏈上下游對接融合不斷深化,據統計,2018年,東西部扶貧產業合作各項指標都比2017年有明顯增加。

從缺乏監督向精準考核轉變。實現東西協作精準扶貧,需要充分認識東西部扶貧協作的特點和優勢,建立以精準扶貧、精準脫貧為導向的東西部扶貧協作考核評估制度。2016年,習近平總書記在東西部扶貧協作座談會上指出,“要用嚴格的制度要求和監督,不能做與不做一個樣、做多做少一個樣,考核要突出目標導向、結果導向”。2017年,國務院首次對結對雙方開展了東西部扶貧協作雙向考核,考核結果充分發揮了激勵先進、鞭策后進的作用,對提升東西部扶貧協作成效具有重大意義。

東西部扶貧協作可借鑒的國外扶貧先進經驗

區域發展不平衡問題,并非中國獨有,世界上的許多國家,無論是發達國家還是發展中國家都遇到過這個問題。重視區域的均衡發展,特別是扶貧協作欠發達地區的經濟發展,已經成為許多國家經濟干預政策的重要內容之一。許多國家在扶貧協作過程中積累了大量經驗和教訓。盡管這些國家的自然條件和社會、歷史、文化背景差異很大,政府所實施的扶貧協作政策也不盡相同,但從他們縮小區域經濟發展差距,實現先富帶后富的扶貧協作的實踐中,我們可以汲取許多值得借鑒的經驗。這些成功的經驗對于我國東西部扶貧協作,縮小區域經濟發展的差距,選擇優化道路,確立新的發展模式,避免或減少東西部扶貧協作實踐的盲目性和隨意性具有現實的意義,需要我們認真總結和學習。

東西部扶貧協作要重視立法。東西部扶貧協作要堅持規劃和目標分期推進的方式。東西部扶貧協作要成立專門機構、建立專門基金。東西部扶貧協作要保持中央統一,賦予地方自主。東西部扶貧協作要大力培育和扶持中小企業的發展。東西部扶貧協作要實施優惠政策,引導產業互助:實施靈活優惠的土地開發利用政策；重視以發展交通運輸業為開發先導；加強東西部扶貧協作；強調生態建設與當地居民生活協調；重視軍工業和高科技產業的帶動效應。