跨越三屆人大，歷經四審，有著“經濟憲法”之稱的預算法完成了20年來首次大修。

　　8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改預算法的規定，對全口徑預算、地方債務、專項轉移支付等問題做出明確規定，并將于2015年1月1日正式生效。

　　此次修法最為引起關注的方面集中于地方債務：賦予地方適度舉債權，對地方債實施分類管理和規模控制，厘清政府和企業的責任并公開政府資產負債表。這是從法律上首次允許地方政府有條件地舉債，也被認為是本次修法的最大突破。

　　“過去地方政府發債，潛規則替代明規則是既定事實，地方政府的負債余額絕大部分是隱形負債，規范性、透明度不足，無從知道債務風險如何發生，更談不上防范。”全國政協委員、財政部財政科學研究所原所長賈康在接受本報記者采訪時表示，新修訂的預算法允許地方在一定條件下自發債，讓其陽光化，更利于控制地方債風險。

　　地方政府發債“開閘”

　　我國現行預算法誕生于1994年財稅體制改革之際，迄今已有20年。為了適應市場經濟的發展并滿足財稅體制改革的需要，在預算法實施10年后的2004年，全國人大便啟動了預算法的修訂工作。從那時起，地方政府舉債權限就一直是預算法修改中備受關注的焦點。

　　按照現行預算法第二十八條，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

　　不過，這個規定并不能阻擋地方政府變相發債的腳步。特別是近幾年，地方政府債務規模迅速上升。

　　根據國家審計署公布的數據，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元，三類地方政府性債務總額接近18萬億元。與2011年的審計結果相比，政府負有償還責任的債務余額增加38679.54億元，年均增長19.97%，其中，省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

　　“近幾年，隨著地方政府投融資平臺的負債規模急劇膨脹，地方政府舉債居高不下，部分地方政府一方面靠借新債還舊債，另一方面依靠賣地收入償還。”經濟學家趙曉在接受本報記者采訪時表示，但由于內需不足，如果靠借新還舊的地方債務規模繼續擴大，即使進一步加大減稅等刺激需求政策的力度，也不會有效改善內需不足的狀況，這顯然已經不能適應地方債管理的現狀。

　　2011年12月，預算法修訂的初審稿遞交給全國人大常委會審議，初審稿賦予地方政府舉債的權力。

　　當年，部分省市首次試點自主發行地方政府債券，相比由中央政府代發，地方的自主權更大，但發債額度仍然由中央政府控制。

　　但不久之后，二審卻又再次將地方發債的“閘門”關閉。2012年6月份上會的二審稿恢復了原預算法的規定：地方政府“不列赤字”，“不得發行地方政府債券”。最終經過2014年4月份上會的三審稿的過渡，8月25日上會的四審稿基本延續了三審稿的規定，終于又回歸至一審稿的方向上。

　　賈康認為，新預算法中關于地方債管理的規定，意味著地方債管理在法律層面的轉變，體現為從一句話到一個體系的擴充，“這為地方債管理搭起制度框架，有助于地方政府嘗試有償融資渠道建設，保持地方政府財力的穩定性。”