總量在1300萬左右、占總人口數量1%的中國人沒有戶口，這已經成為一個影響社會公平、和諧的重大問題。11月21日，公安部部長郭聲琨主持召開公安部黨委會議暨部全面深化改革領導小組第十七次（擴大）會議。會議的兩大主題，一個是反恐工作，另一個就是解決全國無戶籍人口的戶口登記問題。（《第一財經日報》11月24日）

無戶籍人口俗稱“黑戶”，已是媒體多年來持續關注的一個群體。雖然個別地區近年來已經在嘗試給“黑戶”上戶，并在弱化計生政策與戶籍的捆綁等方面作出了改進，但整體上，總數超過千萬的“黑戶”的命運，依然充滿著不確定性，隨著“黑戶”二代的出生，他們所面臨的風險和由之可能給社會帶來的問題，都在加劇。在這一背景下，公安部研究解決全國無戶籍人口的戶口登記問題，實屬必要。這也意味著在頂層設計層面，“黑戶”問題有望得到實質性解決。

現實語境下，“黑戶”問題幾乎總是與計生問題一同出現。相關調查統計就顯示，60%以上的“黑戶”都屬于超生人員。而按照相關法規，其實“黑戶”問題本不應該存在。根據《中華人民共和國戶口登記條例》，對出生的中國公民予以戶口登記，沒有任何附加條件。對于計生政策與戶籍的捆綁，1988年公安部、原國家計生委也聯合下文，禁止將計生證明、超生罰款與戶口登記捆綁，2014年7月國家衛計委官員也再次重申，將落戶、入學、低保與父母落實計劃生育情況掛鉤，與國家法律法規不符，應當堅決禁止。

種種規章制度明確表明，“黑戶”問題很大程度上是因為在正式制度之外，形成了另一種次一級的權力運行規則，可稱之為“土政策”“潛規則”。正是戶口登記的功利化和其正常作用的被扭曲，才導致了“黑戶”的出現。戶籍的本質作用是自然人確立公民身份的法律文件，上戶口本來就應該是無條件的。而將上戶口與計生捆綁，也就意味著公民身份的獲得變成了一種治理手段。然而，為了確保一種政策得到執行，就可令公民身份有被剝奪之虞，這顯然與相關法律和法治社會的要求、與“以人為本”理念大有背離。

從公民權利的角度看，計生政策的執行相較于公民身份的獲得，顯然應是次一級問題，但現實中，計生政策的執行卻屢屢凌駕于公民身份和權利的保障之上，這無疑構成了一種治理上的背反。要解決“黑戶”問題，首先有必要從法律和現實層面確立和還原公民身份與權利的“元問題”地位，即任何治理都不應該侵犯這一核心權利。而對于地方所出臺的將戶籍與計生捆綁的做法，也要及時作出規制并進行相應處罰。

事實上，很多社會問題的衍生，其實都與一些根本問題和次級問題的錯配有關。一些領域的治理，由于政績要求、考核壓力甚至是關聯利益，動輒越過了公民權利的界限，這與將人視為目的的發展理念明顯不符。在當下有關解決“黑戶”問題的討論中，有一部分原因同樣帶有功利色彩，如中國人口已經進入嚴重少子化和快速老齡化的新常態。如果缺少了這1300多萬“黑戶”，統計層面的少子化程度、老齡化程度會更加嚴重。這種說法或許符合現實，但卻依舊未指出公民身份獲得的無條件性，不得不說仍有著理念上的缺陷。

“元問題”得到了解決，其他問題自然迎刃而解。要看到，“黑戶”問題的存在，已不僅是一個社會問題，更是一個政治問題。他們沒有戶籍資料，沒有對應的公共服務，甚至連出行、就業、接受教育等基本權利都得不到保障，在事實上已經成了“不被承認的公民”。這關系到整體公民對于國家的歸屬感，不能不引起正視。當前現實之下，一方面要推進“黑戶”群體盡快上戶，并徹底制止將戶籍當作治理工具的做法；另一方面，則要對戶籍制度正本清源，還原其本質功能。