通過混合所有制學校的形式吸納社會資金進入教育領域，這是當前教育體制改革的一個努力方向。教育領域的混改有助于扭轉財政性、非財政性教育投入“一條腿粗、一條腿細”的局面，推動政府與市場、學校與企業的深度合作，同時要激發各級行政部門的辦學積極性。

近日，國務院副總理劉延東在第二次全國教育信息化工作電視電話會議上明確指出：“培育社會化的資源服務市場,采用政府購買服務等方式,鼓勵有資質的企業、機構開發優質資源、提供優質服務。”這正與近年來國家提倡、實踐的政府和社會資本合作（Public—Private—Partnership，簡稱PPP）模式不謀而合。PPP模式在教育領域應用情況如何？又將面臨哪些挑戰？本期，周刊將邀請財政部官員及大學學者共同解讀“教育PPP”這一新概念。

——編者

焦小平 資料圖片

政府和社會資本合作（以下簡稱“PPP”）是一種市場化、專業化、規模化的公共產品服務供給管理方式，主要通過放寬市場準入、引入市場競爭創新機制，解決傳統方式供給不足和管理效率不高等問題。上世紀90年代，我國首先在電力行業引進PPP模式，其后在交通、供水、環境治理等領域逐步推廣，主要目的是解決政府市場融資問題。從2014年開始，按照黨中央和國務院的統一部署，財政部在公共產品服務領域積極規范推進PPP改革，開啟中國PPP事業全面發展的新階段。在2014-2016年，PPP改革實踐主要通過推出示一系列示范項目，探索可放大、可復制、可推廣的改革模式。在財政部已推出的兩批PPP示范項目中，教育領域項目約占1%，這表明在我國教育領域運用PPP模式還處于探索起步階段，市場發展空間很大；同時，來自觀念、體制、機制的挑戰也不小，可謂機遇挑戰并存。

在教育領域引入PPP模式具有改革創新的現實意義

改革開放以來，我國在公共產品服務領域一直保持較高的投資力度。為了應對國際金融危機，2008年以來我國實行了大規模經濟刺激計劃，大大提升了國內基礎設施水平。但因為沒有很好的解決投資有效性和結構性問題，也帶來經濟新常態下的“高血脂”、“高血壓”等問題。我國經濟發展進入新常態，表象為GDP增速放緩，實質上是結構、動力和效率問題。在新的國際國內經濟形勢下，如果繼續按傳統方式進行刺激，不僅經濟發展不可持續，而且還會增加經濟運行的系統性風險。如何走出經濟新常態？如何把公共產品服務打造成經濟發展的新引擎，實現公共產品服務供給多樣性，提高公共產品服務投資的有效性？答案是引進市場競爭機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

我國要向現代化國家轉變，政府要實現治理體系和治理能力現代化，就必須厘清政府與市場的關系，明確雙方邊界和分工，市場能做的以市場為主，政府主要充當規則制定人和監管人角色，要用權力清單、負面清單和責任清單來規范政府管理行為。PPP就是一種市場化公共產品服務供給管理模式，追求“少花錢，多辦事，辦好事”的物有所值目標。

以教育為例，傳統教育只能由教育部門自辦學校提供教育服務，在PPP模式下，公辦、民辦學校都是教育服務的供給途徑，教育部門的職責主要負責規范標準的制定和質量價格的監管，老百姓可以按照自己的意愿和承受能力自由選擇教育服務。政府關注重點從供給主體管理轉向終端的服務質量和價格管理，要借助市場機制統籌優化政府與市場兩種資源，增加供給水平和多樣性，提高服務的質量和效率。在教育領域，可以搞全面市場化的PPP項目，比如社會辦學；也可以在部分環節進行應用，比如僅在基礎設施建設運營維護和后勤管理等輔助性服務做PPP項目。PPP模式是教育事業創新發展的一個重要創新工具和路徑，短期可以緩解財政投入不足，遠期可以促進教育服務市場化社會化改革。

準確把握PPP模式的新內涵

PPP模式作為公共產品服務領域的一種創新機制已上升到國家戰略層面，并已被賦予新內涵。《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）對PPP作出新的定義：“在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責任和權利的關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價，保證社會資本獲得合理收益”。

PPP新內涵有三個核心要點：一是競爭。公共產品服務供給在傳統的“官辦官營”方式下，增加了“官督民營”的市場化供給方式。政府可以通過公平競爭的方式選擇最適合、最有能力的社會資本提供公共產品服務。對學校而言，可以將PPP模式引入基礎設施建設運營和后勤管理，校方把精力更多轉到教學管理上，讓專業的人做專業的事，通過專業化、規模化管理全面提高政府資源配置效率和教學質量。二是平等。PPP是一種市場化合作模式，政府與社會資本是在法制框架下的平等合作關系，雙方都應遵諾履約。三是對價。PPP是政府向社會資本購買服務，政府要以對價的形式向社會資本購買服務。對政府來說不是免費的午餐，對社會資本來說是一種商業經營行為，雙方要建立一種規范、透明、可預期的商業模式。

在新的改革框架下，PPP不僅僅是一種融資手段，而是一項牽引性很強的體制機制性變革，主要體現在三個方面：

在宏觀層面，PPP是一項促進國家治理體系、治理能力現代化的重要舉措，是對依法治國和發揮市場在資源配置中決定性作用戰略舉措的具體貫徹。

在中觀層面，首先，PPP是一項行政體制改革。政府要轉變職能、放管結合、優化服務，鼓勵社會資本進入公共產品和公共服務領域，把管理重點放在規則制定和市場監管上。其次，PPP是一項財政體制改革。PPP本身是政府購買服務，主要是公共財政問題，因此要把PPP項目支付機制與政府預算管理機制有效銜接，在機制上保證社會資本的合理回報，同時要對政府市場化融資負債進行規范管控。第三，PPP是一項投融資機制改革。在以政府為主的投資融資體制下，預算超支、豆腐渣工程、建用不銜接等問題難以得到有效解決，原因主要在機制上。而在PPP模式下，把市場能做的交給市場去做，政府與市場權責分工清晰，把建設、使用、維護全面納入考核管理，實行全生命周期的事后績效付費機制，有效地從機制上解決權責劃分、執行監督分離、績效收益掛鉤等問題。

在微觀層面，PPP強調物有所值管理理念。倡導合作主體平等、依法履約，風險分擔、合作共贏，全生命周期管理，結果導向績效付費機制，全過程公開透明管理等。

總之，在我國經濟發展從重速度轉向重質量和效益的新階段，政府對公共產品服務管理的關注應從由誰提供轉向最終老百姓得到的服務數量、質量和價格上。