這種行為也是“未批先建”難以遏制的原因之一。

在高利紅看來(lái)，“未批先建”現(xiàn)象的發(fā)生主要與利益集團(tuán)的游說(shuō)能力以及當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)有很大關(guān)系，“而目前最大的問(wèn)題就是利益集團(tuán)的阻礙”。

“一些建設(shè)單位投資大，對(duì)地方GDP貢獻(xiàn)高或者影響力大。在‘唯GDP論’的業(yè)績(jī)考核下，建設(shè)單位極易和地方政府結(jié)成‘同盟’。”早年以建筑起家，在業(yè)內(nèi)混跡二十余年的張剛向記者透露說(shuō)，因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目由地方政府‘一把手’領(lǐng)導(dǎo)主抓甚至被列為地方領(lǐng)導(dǎo)“一號(hào)項(xiàng)目”，所以此類(lèi)項(xiàng)目包括環(huán)評(píng)審批在內(nèi)的相關(guān)手續(xù)往往在“超常規(guī)、跨越式發(fā)展”的口號(hào)下，或在地方政府領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)上“特事特辦”了。

根據(jù)《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》，從2017年1月1日起，對(duì)“未批先建”項(xiàng)目，要嚴(yán)格依法予以處罰。對(duì)“久拖不驗(yàn)”的項(xiàng)目，要研究制定措施予以解決，對(duì)造成嚴(yán)重環(huán)境污染或生態(tài)破壞的項(xiàng)目，要依法予以查處；對(duì)拒不執(zhí)行的要依法實(shí)施“按日計(jì)罰”。

然而，處理“未批先建”項(xiàng)目并非易事。

今年6月，環(huán)保組織自然之友向云南怒江州環(huán)保局提交了一份舉報(bào)意見(jiàn)函，認(rèn)為該州一家年產(chǎn)1.5萬(wàn)噸高氯酸鉀的化工項(xiàng)目存在重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，不宜倉(cāng)促通過(guò)環(huán)評(píng)審批，應(yīng)嚴(yán)格按法律規(guī)定暫緩并就此召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。

重大項(xiàng)目“未批先建”，已非新鮮事例。這起事件的特殊之處在于，今年5月當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)已對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行行政處罰，要求立即停止一切建設(shè)并繳納5萬(wàn)元罰款，限時(shí)完成環(huán)評(píng)審批手續(xù)。不過(guò)，僅在4天后，怒江州環(huán)保局即批復(fù)了該項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告。

監(jiān)管態(tài)度如此戲劇性的反轉(zhuǎn)是否有“內(nèi)情”，暫不得而知，但按照新環(huán)保法的規(guī)定，這一做法已涉嫌違法。因?yàn)椋瑸橐?guī)避以往的“限期補(bǔ)辦”給“未批先建”留后門(mén)，新環(huán)保法已去掉這一表述，而代之以“擅自開(kāi)工建設(shè)的，由環(huán)保部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。

“‘未批先建’肯定是一個(gè)程序問(wèn)題，從法律上來(lái)講有兩個(gè)解決途徑：第一種，如果程序違法不是很?chē)?yán)重，可以直接補(bǔ)手續(xù)；第二種，如果程序違法非常嚴(yán)重，這個(gè)行為就屬于無(wú)效，就要被取消。因此，利益集團(tuán)在巨大利益驅(qū)動(dòng)下，會(huì)把這個(gè)問(wèn)題說(shuō)成是程序上的瑕疵而不是實(shí)質(zhì)性的。”高利紅向記者解釋說(shuō)，程序本身具有時(shí)序性，“時(shí)序性相當(dāng)于程序的最根本特征，但被一些利益方給打破了，變成倒著做。雖然時(shí)序性也不是百分之百剛性的，因?yàn)槿魏畏啥家紤]法律的多樣性和彈性。而這個(gè)彈性就是在時(shí)序性被打破的情況下，不是實(shí)質(zhì)性的因素就補(bǔ)正，如果是實(shí)質(zhì)性的因素，不能補(bǔ)正的話就必須要回到程序開(kāi)始以前的狀態(tài)”。

良法需要嚴(yán)格執(zhí)法落實(shí)

“九牛一毛。”作為業(yè)內(nèi)老手，張剛這樣評(píng)價(jià)“未批先建”的違法成本。他向記者透露，在違規(guī)環(huán)評(píng)的類(lèi)別中，建設(shè)單位不做環(huán)評(píng)或未等環(huán)評(píng)通過(guò)審批，項(xiàng)目即先開(kāi)工，這種先上車(chē)后補(bǔ)票，通過(guò)追認(rèn)式審批拿到項(xiàng)目“準(zhǔn)生證”的難度相對(duì)比較小，“因?yàn)榫退闶黔h(huán)保部門(mén)處罰環(huán)評(píng)違法企業(yè)，按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例，企業(yè)受到的處罰也就是停止施工、補(bǔ)做環(huán)評(píng)、接受處罰，而處罰額度至多20萬(wàn)元，這一罰款額度對(duì)于動(dòng)輒投資數(shù)十億元甚至上百億元的大型項(xiàng)目來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)直就是‘九牛一毛’”。

“這樣，就出現(xiàn)‘劣幣驅(qū)逐良幣’的現(xiàn)象——一個(gè)規(guī)規(guī)矩矩做了環(huán)評(píng)的企業(yè)，可能因未通過(guò)審批而不能立項(xiàng)；另一個(gè)‘環(huán)評(píng)違法’企業(yè)只要肯認(rèn)罰，也就通過(guò)了審批。”張剛說(shuō)。