審批事項“死灰復燃”的根源

實踐中，一些部門和地方將審批事項進行“打包”或者“拆分”處理，或將審批“改頭換面”為“核準”“備案”“指標”，使審批事項“死灰復燃”，其根源在于行政審批制度改革未能與政府機構改革和轉變政府職能統籌進行、一體謀劃。審批事項取消下放后，機構沒有改革，職能沒有轉變，就為審批事項的“死灰復燃”留下了空間。

行政審批制度改革是逆水行舟，不進則退，甚至慢進也退。必須通過深化行政審批制度改革，創新行政審批體制機制，建立相對集中行使行政審批權和“一顆印章管審批”的體制機制。在審批事項取消下放的同時，撤銷或調整相關機構和職能，將原審批機構的工作重心轉向本行業發展戰略、發展規劃、相關政策和行業標準的制定和實施，組織推動事業發展，加強市場活動監管，有效提供公共服務。

怎樣避免出現審批事項取消下放后的“空檔期”

為實現立法與改革相銜接，重大改革于法有據，避免出現審批事項取消下放后的“空檔期”，應實現政策主導型改革向法治主導型改革的轉變，發揮法治對改革的引領和保障作用，在法治政府建設過程中推動行政審批制度改革。

在中央層面，除國務院及其所屬部門通過規范性文件設定的行政審批事項，國務院可以規范性文件的方式調整或廢止外，涉及法律設定的行政審批事項，國務院應當根據憲法與立法法規定的法律修改和廢止程序，提請全國人大常委會予以修訂或廢止；涉及行政法規設定的行政審批事項，國務院應當通過修改或廢止行政法規的程序取消或下放。在地方，凡涉及地方性法規、地方政府規章設定的行政審批事項的調整或取消，也必須遵循地方性法規、地方政府規章修訂、廢止程序的規定，通過修訂、廢止相應地方性立法的方式實現。

隨著改革的深入，作為行政審批制度基礎的行政許可法修改也應當提到議事日程上。應當總結幾年來行政審批制度改革的經驗，將比較成熟的改革舉措及時上升為法律規范，檢討行政許可法實施中存在的問題，特別是針對行政審批制度改革中存在的制度障礙，提出修改意見，確保在法治的框架內推動改革，實現行政審批領域的重大改革于法有據。將行政審批制度改革全面納入法治軌道，就是要以法治的方式推動改革，以剛性的制度管權限權，這樣雖然會犧牲部分改革的效率，但是增加了改革的合法性與權威性，并從根本上解決了審批事項的法律依據問題，從長遠看也才是真正有效的改革。

完善行政審批制度改革程序

通過完善程序，可以實現行政審批制度改革的法治化、科學化、民主化，提高改革質量，增強社會認同感，推進政府職能轉變。要完善行政審批制度改革的程序就是建立信息公開、專家論證、風險評估和公眾參與等程序機制。

首先，信息公開是專家論證、風險評估和公眾參與的前提。各級政府在簡政放權的過程中，應主動公開擬取消下放審批事項的項目名稱、審批部門、設定依據、實施情況和取消下放的理由。同時，應公布專家論證、風險評估和公眾參與的方式和程序。

其次，專家論證是對簡政放權的內容進行科學、全面的論證，提出意見和建議，使改革更加科學、合理、可行，提高改革質量。各級政府應建立行政審批制度改革咨詢論證專家庫，并從專家庫中抽取相關領域的專家參與改革的相關論證和討論活動。

再次，對涉及公共安全、人身健康、生命財產安全等領域的行政審批制度改革，應進行風險評估。通過“風險確定”和“風險評價”來為決策提供風險判斷，為決策提供最大限度防范風險發生或減少風險損害的幫助。

最后，民之所望，施政所向。人民群眾對審批之弊感受最深，對簡什么政、放什么權最有發言權。以目標和問題為導向的行政審批制度改革，應通過討論會、座談會、聽證會、民意調查等形式，廣泛聽取利害關系方和群眾的意見，讓市場主體和社會管理對象充分參與到改革的過程中。

總之，只有經過充分公開信息，征求多方意見，專家參與論證，科學評估風險等程序，行政審批制度改革才能更加法治化、科學化、民主化，人民群眾才能切實感受到行政審批制度改革和法治政府建設的成效。

（作者為中國政法大學副校長、教授、博士生導師 馬懷德）