近日，國務院發展研究中心原黨組書記、副主任陳清泰就國企改革這一熱點問題發發表演講，他提到，當前國有資產實際上出現了實物形態的企業和價值形態的資本兩種實現形式，但是在管理實物形態的國有企業中，為了改變政企不分的問題，政府試圖突破現有體制框架，找到一種“管而不死、放而不亂的度”，但多次嘗試均未成功，因此陳清泰認為政策性調整不能替代體制性改革，未來國企改革的重點“已經不是國有企業自身，而是在國家層面推進國有資產實現形式的資本化”。

但是現在有一些對“管資本為主”的改革方向，存在一些錯誤的理解，認為“管資本為主”是在繼續強化對被專制企業監管的同時，還要把監管擴展到這些企業可以運作的那些“資本”，陳清泰認為這種改革無法解決長期困擾國有企業發展的體制性問題。同時，還需要厘清對“國有企業”和國有投資的“公司”管理的方式，在陳清泰看來，把直接管理的國有企業和被管國有企業投資控股的公司混為一談，把現代國有企業制度拉回到傳統國有企業，兩種企業制度各自清晰的屬性變得越來越模糊。

以下為演講實錄：

管資本為主是這輪國有企業改革的亮點和重要的突破口，但是由于對這個問題討論得不夠充分，在認識和理解上還不太統一，在制定政策和改革方案的時候就出現了一些矛盾甚至還存在一些爭論。

針對當前的情況，我想應該澄清認識，凝聚力量，加快推進國有企業改革。下面我想就管資本為主和企業制度轉型講幾點看法和大家一起討論。

第一，國企深層次的體制問題最終要靠企業制度解決。傳統國有資產的實現形式就是實物形態的國有企業，1987年國家出臺了《全民所有制工業企業法》，以此來規范國有企業。1993年頒布的《公司法》為國有資產的資本化向公司制轉型創造了條件。至此，國有資產實際上出現了兩種實現形式，一種就是實物形態的企業，另外是一種價值形態的資本。同時存在兩種企業制度，一種就是國有企業，另外一個是公司。相應的政府就有兩種管理方式，一種是管企業，另外一種就是管資本。

《企業法》產生于有計劃商品經濟的時期，按照《企業法》的規定，企業所運作的是國家授予其經營的國有資產，本質上企業沒有自身的資產，首要的任務是完成國家的指令型計劃，政府在企業之外管企業的人和事、對企業進行監督，因此政企不分，所有權、經營權不分。而《公司法》是適應市場經濟的企業制度，概括講它有三個要點：一是公司擁有法人財產權，它是獨立的法人實體；二是實行有限責任制度；三是治理結構是由法律規范的，公司的獨立地位是法律保障的，公司的權利是與生俱來的，不是政府下放的，而長期困擾我們的政資分開、政企分開、所有權經營權分離等，在《公司法》的范疇都是不存在的，而這些分開恰恰是法律的本義。

目前頂層的國有企業仍然按照企業法調解，但是隨著經濟體制轉型，政府管企業的體制受到了越來越嚴峻的挑戰，為了增強國有企業的活力，政府下發文件、出臺政策，一方面想盡一切辦法向企業放權，另一方面想盡一切辦法強化對企業的監管，為了改變政企不分，政府也曾試圖在《企業法》管企業的體制框架內找到一種管而不死、放而不亂的度，但是多次的嘗試并不成功。

在漫長的二十多年間，我們一直在放和收之間徘徊。近年來政府管企業的體制在不斷加強，每個國有企業都有一個行政級別，央企已經成為一個專有名詞，各類企業頭上都有一個所有制標簽分作體制內、體制外，政府和銀行對其有親有疏。

政府把國有企業作為行事職能的工具、推進經濟增長的抓手、承擔社會職能的基本單元，黨政部門分兵把口，在企業之外管理著本應由股東會、董事會管理的人和事。結果企業被行政化，使得國有企業面對激烈競爭的市場往往力不從心，而走出去的時候往往也難以被國際市場接受，面對此種情況政府深感無奈、糾結。

客觀講政企不分、所有權經營權不分這些體制性問題幾十年得不到解決，不是黨和政府不重視，不是政策出得少和文件寫得不到位，實踐證明，政策性調整不能替代體制性改革，企業法規定的就是政府管企業，公司法的主張則是公司的獨立地位是自我治理。政府想要擺脫管企業的糾結，就要落實管資本為主，加快頂層國有企業的整體改制，從企業法變回到公司法。

某種意義上說，當前這輪國企改革的主導方面已經不是國有企業自身，而是在國家層面推進國有資產實現形式的資本化，這次國企改革的再命題，而是管企業到管資本為主。

第二，重溫建立現代企業制度的改革意義。按照傳統理論，公有制對應的是計劃經濟，搞市場經濟只能私有化，但是這兩者都不符合我們的國情，社會主義市場經濟的重要含義就是要保持較大份額的公有制、國有經濟，同時又要發揮市場經濟體制的高效率，這就提出在國有經濟的范疇能不能構造出各自獨立市場主體問題。唯一的途徑就是企業制度創新，借助現代公司的制度安排，形成包括國有資本投資和擁有股權的千萬個獨立的市場主體。多元市場主體如何能夠和國有經濟相融合？這個結合點就是現代企業制度。

產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度是國有企業改革的方向。但現在政企不分、政資不分依然存在，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象。一直到現在這些基本問題還在困擾著我們，今天很多的糾結和爭論原因就是后來對建立現代企業制度的初衷缺乏理解，主要精力放在如何管企業，如何用政府力量推進做大做強，輕視企業制度轉型的重要性，頂層國有企業整體轉制一直未能實質性進行。

第三，管資本為主的兩種理解、兩種做法、兩種結果。

管資本為主的改革是一件新事物，需要在實踐中加深理解，一些含混的概念尚需澄清，在一些文件中把管資本與管企業的概念、管理方式混雜在一起，監管機構除了管企業還要管資本，越管越寬、越管越細，使企業不知所措。實際上目前對“管資本為主”存在著兩種理解：一是所謂“管資本”就是指國家監管機構直接監管的對象要由企業變為資本，實現這個轉變必要的前提就是國有資產實現形式要由實物形態的企業轉變成價值形態的資本，否則你就沒有資本這個對象可供監管。銀行業本世紀初通過整體改制上市實現國有資產的資本化、證券化，但在產業化領域這一過程尚未啟動，至今國有資產監管機構直接面對的主體依然是實物形態的國有企業，監管方式還是管企業。轉向管資本后，出資人機構監管的對象就是由國有資本投資運營機構，通過投資運營機構的隔離，出資人機構與實體企業將不再有直接的產權關系，也無權穿越投資運營機構干預投資運營公司下屬的公司，出資人機構不管企業了，政企分開將順理成章。

另外“管資本為主”是指在競爭性領域國有資產應逐步盡數資本化、證券化，而在某些特殊領域，國家有特別需要的方面也不排除政府直接管企業，這就是“管資本為主”的重要含義。但是直接管企業應當限定在市場失靈的很小范圍內，基本不對市場配置資源產生影響。

頂層國有企業整體公司制改制需要一個過程，在這期間監管部門仍需管企業，但是主要精力應該轉向做兩件事，一個是推進頂層國有企業的整體改制，包括規劃、重組、設立類公司等大量工作。另一個是要深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施。到目前為止，在發布的文件中管企業的部分很充實，而向管資本轉型的部分卻缺乏明確的思路，措施也顯得薄弱和不足。

對“管資本為主”還存在另外一種理解，就是不太理會頂層國有企業的整體改制以及監管對象向管資本的轉變，認為“管資本為主”是在繼續強化對被專制企業監管的同時，還要把監管擴展到這些企業可以運作的那些“資本”，包括重點管好這些企業的“國有資本布局”等，這種理解的要點是監管機構繼續管企業的體制和機制，并不斷加強。帶來的結果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決。

“管資本為主”是重要的決定，是解決長期困擾我們諸多體制矛盾的一把鑰匙，但是兩種理解，兩種做法會產生截然不同的結果。

第四，關于向管資本為主的轉型，在改革過程中，兩種企業制度并存只是一種過渡，必須明確的是，建立現代企業制度是改革的方向，傳統國有企業應逐步向公司制度轉型，在條件具備的時候要加速轉型，在過渡過程中政府政策要兼顧兩種制度并存的現實，但是政策的規定和執行必須導向新制度的健康成長，防止舊制度扭曲新制度。

向管資本為主轉型不是立即可以實現的，需要創造必要的條件，比如資本作為管理對象在哪里？需要從頂層國有企業轉制而來，將頂層國有企業進行公司制改制，使國家投入公司的凈資產轉化為資本，即股權，并由受托的投資運營公司或社保基金持有。這一過程是國有資產實現形式的轉換，是企業制度的替代，是國有企業向市場主體的屬性的變遷，也是政府管理方式的轉型。

第五，要科學界定國有企業，把握企業轉制的方向。在政府文件和媒體上大都籠統地把市場主體稱作“企業”，把國有資產直接或間接有關的統稱為“國有企業”，這種稱呼上的混淆造成概念上的混淆、政策上的混淆。

政府部門往往用管“國有企業”的辦法管國有投資的“公司”，或穿越“國有企業”管到其投資或控股的“公司”，直接管理的國有企業和被管國有企業投資控股的公司混為一談，把現代國有企業制度拉回到傳統國有企業，兩種企業制度各自清晰的屬性變得越來越模糊。

國企轉制的關鍵是“轉”，在這過程中清晰界定兩種企業制度十分重要，因為這涉及到治理結構的轉軌、政企關系的轉軌、監管制度的轉軌。政策制定和執行中的混亂，搞不好會使國有企業的轉制走過場。兩種企業制度并存，但絕不意味著兩種企業制度并重，改革的方向是股權多元化的公司制度，管資本為主，意在加強此消彼漲的進程，因為管資本對接的不是傳統國有企業而是股份制公司。

實現市場主體權利平等、機會平等、規則平等的一項重要措施就是對市場主體的歸類和稱謂應當遵循企業制度而不是所有制，現在每個企業頭上都有一個所有制的標簽，好象把企業的分類是按照所有制的分類，并且政府對不同所有制企業很難避免有親有疏。依照企業法調節的企業應該叫做國有企業，按公司法調節的股份制公司我想應該包括那些控股的公司，應統稱為公司，摘掉所有制標簽，政府對他們一視同仁。兩種企業制度各自應該按照相關法律調節，避免兩種的混淆。