核心要點(diǎn):

■ 城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果,具有歷史必然性。同時(shí),由于從較低收入水平向更高收入水平跨越是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的結(jié)果,城鎮(zhèn)化也必然是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程。

■ 城鎮(zhèn)化遵循一些共同規(guī)律。遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律的關(guān)鍵,在于是否立足于以人民為中心。只有以人民為中心、順應(yīng)發(fā)展規(guī)律的城鎮(zhèn)化,才能提高發(fā)展的共享性和可持續(xù)性。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央形成了一系列治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略,以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是其中重要的組成部分。

■ 新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)成效,歸根結(jié)底取決于能否做到以人為核心。具體而言,就是城鎮(zhèn)化成功與否要以城鄉(xiāng)居民能否成為城鎮(zhèn)化的積極參與者和真正受益者做最終判斷。從這個(gè)意義上說,新型城鎮(zhèn)化也是“城鄉(xiāng)一體化”的另一種表述,是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同邁入全面小康社會(huì)的途徑之一。

■ 推動(dòng)戶籍制度改革,可以帶來立竿見影的改革紅利,即通過使進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶以及繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,提高非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)參與率,穩(wěn)定勞動(dòng)力供給數(shù)量,同時(shí)提高資源重新配置效率從而提高全要素生產(chǎn)率。

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,是黨的十八大以來黨中央提出的一個(gè)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略新理念。這一新理念是在總結(jié)和反思國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗(yàn)與存在問題的基礎(chǔ)上形成的,既具有高屋建瓴的理論高度,更適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合,推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,是踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念的重要一環(huán)。

一、 實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是歷史必然

世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明,城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果,也是現(xiàn)代化的必由之路。工業(yè)化需要借助規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng),引起產(chǎn)業(yè)的聚集、人口的集中,推動(dòng)服務(wù)業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給部門的發(fā)展,使得城鎮(zhèn)化水平提高。反過來,與城鎮(zhèn)化水平提高相伴而來的產(chǎn)業(yè)集聚和人口、人才、創(chuàng)意的集中,以及更有效率的公共產(chǎn)品供給,又為促進(jìn)創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新活動(dòng)打造良好平臺(tái),改善居民生活質(zhì)量,從而提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性和共享性。

從城鎮(zhèn)化率與人均國(guó)民總收入的關(guān)系進(jìn)行國(guó)際比較,我們可以清晰地看到,城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān),互為因果。根據(jù)2015年的數(shù)據(jù),被世界銀行劃分在低收入組的國(guó)家(人均國(guó)民總收入低于1035美元)城鎮(zhèn)化率平均為31%,中等偏下收入國(guó)家(人均國(guó)民總收入在1035—4086美元之間)城鎮(zhèn)化率平均為39%,中等偏上收入國(guó)家(人均國(guó)民總收入在4086—12616美元之間)城鎮(zhèn)化率平均為64%,而高收入國(guó)家(人均國(guó)民總收入高于12616美元)平均城鎮(zhèn)化率則高達(dá)81%。可見,城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果,具有歷史必然性。同時(shí),由于從較低收入水平向更高收入水平跨越是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的結(jié)果,城鎮(zhèn)化也必然是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程。

然而,從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)還可以看到,不僅世界各國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)節(jié)奏參差不齊,推進(jìn)方式千差萬別,城鎮(zhèn)化帶來的結(jié)果也并非全是正面的,甚至出現(xiàn)普遍性的痼疾——“城市病”。“城市病”不僅在發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化歷史上屢見不鮮,如今更廣泛存在于發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)中。在很多發(fā)展中國(guó)家存在的城市貧民窟現(xiàn)象,就是這種負(fù)面結(jié)果的一個(gè)縮影。這種病態(tài)無法使城鎮(zhèn)化惠及民生。

因此,推進(jìn)健康的城鎮(zhèn)化,要在更深層次上認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化的規(guī)律以及城鎮(zhèn)化與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的關(guān)系。城鎮(zhèn)化不是一個(gè)孤立的、可以單兵獨(dú)進(jìn)的事件,而是一連串經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程和結(jié)果,需要依托一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件,包括農(nóng)業(yè)機(jī)械化和勞動(dòng)生產(chǎn)率水平、工業(yè)化的進(jìn)程和方式等等。只有從每個(gè)國(guó)家的特殊國(guó)情出發(fā),因時(shí)因地制宜,城鎮(zhèn)化才能健康、扎實(shí)地予以推進(jìn)。

二、 新型城鎮(zhèn)化“新”在以人為核心

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,我國(guó)城鎮(zhèn)化處于停滯狀態(tài),顯著落后于世界平均水平。改革開放后,我國(guó)不僅創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的奇跡,也實(shí)現(xiàn)了世界上最快的城鎮(zhèn)化速度。1978—2015年期間,我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高速度年平均高達(dá)3.1%,遠(yuǎn)高于1.0%的世界平均水平。2015年,我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%,已經(jīng)超過54%的世界平均水平。這與我國(guó)目前所處的發(fā)展階段(2015年人均GDP達(dá)到7800美元)相符。

改革開放以來,我國(guó)的快速城鎮(zhèn)化不僅是同一時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奇跡的一部分,也是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力。不過,這個(gè)時(shí)期的城鎮(zhèn)化也是粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一部分。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),這種城鎮(zhèn)化模式也暴露出各種問題,集中表現(xiàn)在土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化、常住人口的城鎮(zhèn)化快于戶籍人口的城鎮(zhèn)化。據(jù)統(tǒng)計(jì),在2004—2014年期間,城鎮(zhèn)建成區(qū)面積年增長(zhǎng)率為5.1%,城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)率只有3.6%,而城鎮(zhèn)(非農(nóng))戶籍人口增長(zhǎng)率平均僅為2.8%。這樣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程固然對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了貢獻(xiàn),然而用以人為核心的標(biāo)準(zhǔn)衡量,其共享性和可持續(xù)性則大大降低。一方面,目前1.69億進(jìn)城農(nóng)民工在社會(huì)保障和子女義務(wù)教育等方面,尚未享有與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)供給。另一方面,隨著農(nóng)村適宜外出年齡人口呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng),這種城鎮(zhèn)化的步伐相應(yīng)放慢,如果不能創(chuàng)造更強(qiáng)的激勵(lì)機(jī)制,城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)作用將會(huì)式微。

城鎮(zhèn)化遵循一些共同規(guī)律。遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律的關(guān)鍵,在于是否立足于以人民為中心。只有以人民為中心、順應(yīng)發(fā)展規(guī)律的城鎮(zhèn)化,才能提高發(fā)展的共享性和可持續(xù)性。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央形成了一系列治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略,以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是其中重要的組成部分。那么,以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略究竟“新”在哪里?

第一,它是以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。習(xí)近平同志指出:“以人民為中心的發(fā)展思想,不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念,不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié),而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)。”城鎮(zhèn)化就是這樣一個(gè)關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。因此,新型城鎮(zhèn)化更加強(qiáng)調(diào)以人的城鎮(zhèn)化為核心,更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率,更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承,更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。一句話,以人為核心的新型城鎮(zhèn)化必須是由全體人民共享發(fā)展成果的城鎮(zhèn)化。

第二,它是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的具體抓手。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一個(gè)重要抓手,直接反映創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念是否落到實(shí)處。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,要求以新常態(tài)這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大邏輯引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)工作,針對(duì)當(dāng)前發(fā)展中存在的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題,把保持經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能等任務(wù)統(tǒng)一起來。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,通過目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向的有機(jī)結(jié)合,遵循規(guī)律發(fā)揮自身功能,有助于解決我國(guó)發(fā)展中面臨的緊迫問題。

第三,它是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體領(lǐng)域。習(xí)近平同志指出,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,重在解決結(jié)構(gòu)性問題,注重激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力,主要通過優(yōu)化要素配置和調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來提高供給,體現(xiàn)質(zhì)量和效率,進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,可以通過深化戶籍制度等領(lǐng)域的改革,推動(dòng)以基本公共服務(wù)均等化為中心內(nèi)容的農(nóng)民工市民化進(jìn)程:一方面,通過改善生產(chǎn)要素供給的政策環(huán)境,挖掘傳統(tǒng)增長(zhǎng)動(dòng)能的潛力;另一方面,通過優(yōu)化資源配置,提高全要素生產(chǎn)率,贏得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期可持續(xù)動(dòng)力。

三、 扎實(shí)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)成效,歸根結(jié)底取決于能否做到以人為核心。具體而言,就是城鎮(zhèn)化成功與否要以城鄉(xiāng)居民能否成為城鎮(zhèn)化的積極參與者和真正受益者做最終判斷。從這個(gè)意義上說,新型城鎮(zhèn)化也是“城鄉(xiāng)一體化”的另一種表述,是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同邁入全面小康社會(huì)的途徑之一。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中落實(shí)以人為核心,應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著眼、著力。

首先,著力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。黨的十八大以來,我國(guó)基本公共服務(wù)供給水平顯著改善,城鄉(xiāng)之間的均等化程度明顯提升。但是,因?yàn)槎鐣?huì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在,城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)供給上的差距仍然存在,并且在某種程度上比城鄉(xiāng)之間在收入水平上的差距更大。因此,更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的題中應(yīng)有之義。一方面,要繼續(xù)把新增公共資源向農(nóng)村傾斜,提高農(nóng)村居民享受基本公共服務(wù)的水平;另一方面,讓進(jìn)城農(nóng)民工及其家庭真正融入城市,享受同等的社會(huì)保障、義務(wù)教育、保障性住房等基本公共服務(wù)。

其次,著力提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。通過戶籍制度改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化,是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的最有效手段和最終體現(xiàn)。目前我國(guó)56%的城鎮(zhèn)化率,是按常住人口統(tǒng)計(jì)的,包含尚未獲得城鎮(zhèn)戶口及未享受同等基本公共服務(wù)的農(nóng)民工群體。為了使城鎮(zhèn)化推進(jìn)方向和指標(biāo)真正體現(xiàn)以人為核心,黨的十八屆五中全會(huì)提出加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率,即從2013年的36%提高到2020年的45%。這不啻為新型城鎮(zhèn)化下達(dá)了軍令狀,也說明新型城鎮(zhèn)化是一場(chǎng)改革攻堅(jiān)戰(zhàn),需要以更大的政治勇氣和智慧加以推進(jìn)。同時(shí),戶籍制度改革還需強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),在不同層級(jí)政府之間合理分擔(dān)改革成本,明確改革紅利分享的預(yù)期,在激勵(lì)相容的前提下更有力地推動(dòng)改革。推動(dòng)戶籍制度改革,可以帶來立竿見影的改革紅利,即通過使進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶以及繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,提高非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)參與率,穩(wěn)定勞動(dòng)力供給數(shù)量,同時(shí)提高資源重新配置效率從而提高全要素生產(chǎn)率。計(jì)算表明,在未來一段時(shí)間里,如果非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)參與率每年提高1個(gè)百分點(diǎn)、全要素生產(chǎn)率的年增長(zhǎng)率提高1個(gè)百分點(diǎn),分別可以把GDP潛在年均增長(zhǎng)率提高0.88個(gè)百分點(diǎn)和0.99個(gè)百分點(diǎn)。

再次,著力實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。習(xí)近平同志指出,中國(guó)要強(qiáng),農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)。構(gòu)建經(jīng)營(yíng)有規(guī)模、生產(chǎn)有效率、服務(wù)靠社會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)有優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)能自立的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式是“農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)”的必然要求。目前,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍然是“四化同步”中的短板。例如,城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其相伴的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,需要與發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)相適應(yīng),而我國(guó)農(nóng)戶平均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模只有0.6—0.7公頃,僅相當(dāng)于世界銀行定義的“小土地經(jīng)營(yíng)者”標(biāo)準(zhǔn)(2公頃)的1/3,不利于機(jī)械化和現(xiàn)代科技要素的投入,成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化的掣肘因素。因此,創(chuàng)造必要的條件推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),補(bǔ)齊“四化同步”中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這個(gè)短板,才能真正實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

最后,著力增強(qiáng)城市宜居性,提升人民群眾獲得感和幸福感。城鎮(zhèn)化既是一個(gè)外延擴(kuò)大的過程,更是一個(gè)內(nèi)涵不斷完善并精細(xì)化的過程。目前,我國(guó)城市發(fā)展中存在公共服務(wù)供給不充分和不均等現(xiàn)象,以及基礎(chǔ)設(shè)施不完善、環(huán)境質(zhì)量差和交通擁堵、城市景觀缺乏特色、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力等現(xiàn)象,并集中反映為城市宜居性差。這對(duì)提高城市治理水平、推動(dòng)城市管理現(xiàn)代化提出了緊迫任務(wù)。“以人為核心”這一中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化要求,是推動(dòng)城市管理現(xiàn)代化的根本指引。我們必須立足于以人為核心,改革城市規(guī)劃及其管理體制,著眼于把城市建成創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的發(fā)展中心。

(作者:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng))