“不是一陣風的改革”

“兩權”抵押貸款試點工作指導小組的辦公室設在人民銀行，副行長潘功勝擔任指導小組組長。而在具體的試點地區，承擔主體責任的是地方政府，因為貸款的可持續發展離不開確權登記頒證、產權交易平臺建設、抵押物評估處置和風險緩釋及補償機制等配套制度。

“以前金融機構也做這個業務，但產生不良貸款后，沒有風險緩釋措施，導致業務裹足不前，又回到了傳統的小額農貸模式。”人民銀行德州市中心支行行長董昕對上證報記者表示：“只有配套機制跟上了，這項業務才是可持續的。這不是一陣風式的改革。”

確權頒證，是抵押貸款業務的基礎。以武城縣為例，除了實現土地承包經營權100%頒證，還單獨頒發了《農村土地經營權證》，即上述的“綠色證書”。

在武城縣副縣長杜文陸看來，這相當于使農村土地有了進入市場的“身份證”和“通行證”。

武城縣的農村綜合產權交易中心是由政府主導設立的，在該縣的393個村都設立了村級服務點。該縣農經局局長王洪勝對記者表示：“目前我們已經實現農村承包土地經營權、四荒地使用權、林權和養殖水面經營權這四類產權的規范交易。未來，我們希望實現農房所有權、農業類知識產權和農村集體經濟組織股權這些產權的交易。”

福建泉州的晉江市和石獅市是全國59個農民住房財產權抵押貸款的試點縣（市、區）之一。今年4月18日，晉江市啟動不動產統一登記，當天晉江市不動產登記中心正式掛牌，并頒發了福建省第一本農村宅基地的不動產權證書。目前，晉江市的宅基地確權率已經超過90%。

不動產登記中心的成立，意味著晉江結束了土地、房產、林木、海域等不動產分散登記的歷史。以往，辦房產證和土地證要跑兩個部門，至少各需3個工作日，現在只要材料齊全，2個工作日就能一次辦完。確權后，農戶就可以到不動產登記中心辦理抵押登記。

為國家統一決策積累經驗

全國人大常委會的授權，解決了“兩權”抵押貸款最關鍵的問題——耕地、宅基地等集體所有的土地使用權能否抵押。而對于農房的確權頒證、抵押權如何實現、耕地和農房如何流轉等問題，此次授權并未明確提及。

“授權相當于開了一道口子，解決了能否抵押的問題。一些相關問題，比如農房的確權、抵押物如何處置、農房的流轉范圍等，需要協調各方利益，目前還難以出臺各地統一執行的政策。而這也正是試點的意義所在——各地摸索，發現問題，為國家統一決策積累經驗。”人民銀行福州中心支行貨幣信貸管理處副處長李睿認為。

農房的確權，就是一個棘手的問題。如前所述，晉江的宅基地確權率已超過90%，但農房的確權率卻不足10%。地有證，房無證，還是辦不了抵押貸款。

“這是一個歷史遺留問題。”晉江市國土局副局長陳英俊解釋說：“東部沿海地區地少人多，少批多占的現象比較普遍。比如批了120平方米，結果建了150平發米。同時，還有未批先建和一戶多宅等現象發生。”

接下來的問題是，即便完成了確權頒證和抵押登記，銀行貸給農戶的抵押貸款萬一成為不良貸款，如何實現抵押權？如果農戶是以唯一一套農房做的抵押，法院是否可以執行？非本集體經濟組織的農戶是否可以競買？

至于宅基地和農房轉讓給本集體經濟組織外的成員的問題，雖嚴格來說并不違法，但由于無法登記，目前尚得不到司法實踐的支持。

一些地區在探索宅基地的使用權在臨近村、本鄉鎮甚至縣域范圍內流轉。陳英俊認為：“這背后有一個爭論：宅基地使用權，更多的是體現為農民的財產權還是生存權？如果是后者，農民就面臨失地失房的風險，就應該慎重。如果財產權的權重更大，就應該鼓勵農民用農房和宅基地抵押貸款。”

農房和農地是農民最重要的資產，農民“失地”和“失房”的問題需要慎重對待，因此農房和農地抵押權的實現方式在實踐中還處于摸索階段。而為了調動金融機構的積極性，各試點地區都拿出了真金白銀，建立了風險補償機制。

比如，晉江市將現有的農業貸款風險補償專項基金延伸至“兩權”抵押貸款，目前規模為500萬元，明年計劃擴展到1000萬元，補償抵押貸款損失的30%至50%。武城縣財政出資1000萬元，設立風險補償金，對銀行的損失給予單筆貸款金額30%、最高80萬元的補償。海鹽縣設立了規模為3000萬元的“三權”（農地、農房、農村集體經濟股權）風險補償基金，發生不良后，基金與銀行按三七開比例分擔。

試點地區的基層央行也通過貨幣政策工具來鼓勵金融機構。董昕介紹說：“我們將金融機構開展農村承包土地的經營權抵押貸款的工作情況，作為MPA和金融政策綜合評價的加分因素。同時，對工作開展較好的法人金融機構給予扶貧再貸款的支持。扶貧再貸款是支農再貸款的子項，利率更低。我們希望通過這些政策，培育出一個成熟的‘兩權’抵押貸款市場。”