當前,經濟發達鎮在走新型城鎮化道路方面取得了一系列積極成果,但也面臨著不少問題與制約。因此,亟須推進其行政管理體制方面的改革,進一步激發經濟發達鎮發展動力,實現基層治理體系和治理能力現代化。

經濟發達鎮一般指產業基礎好、經濟發展快、人口吸納能力強、城鎮化水平高并對周邊地區具有較強的集聚輻射帶動能力的鎮,其發展主要依靠內生動力。當前,經濟發達鎮在走新型城鎮化道路方面取得了一系列積極成果,但也面臨著不少問題與制約。因此,亟須推進其行政管理體制方面的改革,以進一步激發經濟發達鎮發展內生動力,實現基層治理體系和治理能力現代化。

快速發展還存在一些制約

經濟發達鎮自主發展權不足,鎮域經濟社會文化發展受限。經濟發達鎮對轄區和周邊地區具有較強的集聚輻射帶動能力,發展勁頭足。而與之相對應的卻是鎮政府投資項目審批核準的權力不足,在一定程度上抑制了鎮域經濟社會發展的投資活力;規劃建設行政審批權力不足,制約著發展軟硬環境的改善速度;文化衛生等社會事業發展的自主權不足,制約著公共服務效率和質量的提升;鎮政府權力與責任不對等的矛盾突出,制約著鎮域經濟社會文化的快速發展及其對周邊地區的輻射帶動能力。

經濟發達鎮行政執法權缺乏,鎮域市場社會環境監管乏力。經濟發達鎮社會文化事務量大面廣,公共安全、環境資源、市場秩序等監管任務繁重。而行政執法權在區縣部門,鎮政府不具備執法主體資格,對一些違法行為無權查處,只有發現、制止、報告的責任,存在“看得見管不著,管得著看不見”的突出問題,且多項行政執法權分屬于區縣20多個部門,容易產生多頭執法、交叉執法,造成鎮政府“不得不管”但又“無權去管、難以管好”的局面。

機構設置過度專業化,行政效率和服務質量待提升。我國鄉鎮政府的機構設置和崗位設置一定程度上存在著與當前的行政體制和社會分化程度不相適應的專業化傾向。鎮政府七站八所林立,服務協同比較困難。鎮政府黨政綜合辦事機構、鎮屬事業單位、區縣部門派駐機構多達20余個,各站所人員高度分散,忙閑不均,統一調度、資源整合、服務協同難;群眾辦事門難找、人難尋,往往辦一件事要進多個門,行政效率和服務質量難提高。比如,鎮農業工作分別由幾個部門負責,不利于“三農”工作面上統籌,特別是在基礎設施建設、項目資金爭取、農業產業發展等方面缺乏統一規劃,造成資源浪費,制約農業發展。

人事管理權分離,鄉鎮工作人員積極性待提高。相關條例嚴禁行政與事業混編混崗使用,如果鄉鎮政府真做到專崗專責,工作人員需求量就特別大,各崗位工作量卻難以飽和,必然導致人力資源大量閑置。但行政編制與事業編制在工資待遇、考核評價、晉升通道都存在差異,“同工不同身份”“同工不同酬勞”、苦樂不均等問題十分突出,相關人員的工作積極性就受到影響。與此同時,還存在著區縣部門派駐機構工作人員用管分離的情況,即區縣部門派駐機構人、財、物均由區縣部門管理,而主要由鎮黨委政府使用,鎮政府“管事擔責但不管人”,鎮黨委政府難以統籌派駐機構服務本地經濟社會的發展。

有序推進行政管理體制改革

在經濟發達鎮發展過程中,行政管理體制改革由于法律法規限制、下放權力運行風險和區縣部門下放權力積極性不高等方面的影響,關乎經濟發達鎮發展的重要權限下放還不夠大,下放權限實用性還不強、配套性關聯性政策也比較缺乏,亟須進一步推進這方面的改革。

經濟發達鎮行政管理體制改革要立法先行。比如由各省(市區)制定專門的意見或辦法,按照法定程序對區縣部門權力下放作出授權、提出明確要求、進行嚴格規范,就下放權力的種類、事項、標準、程序和法律后果等作出統一規定,做到重大改革于法有據。根據各區域經濟社會發展實際水平,從產業基礎、經濟總量、發展速度、人口吸納能力、轄區面積、公共服務能力、行政管理水平、交通區位、城鎮化水平等方面,制定經濟發達鎮的認定指標和標準。凡是達到認定標準的經濟發達鎮,根據相關意見或辦法,直接行使相關的行政審批權和執法權,并授予其對周邊鄉鎮的部分行政審批和執法權限。

下放權力應開展風險評估并分類建立風險防范機制。可組織相關專家對經濟發達鎮行使區縣部門擬下放的審批權和執法權所面臨的各類風險,如專業技術能力不足、權力濫用等開展風險評估并確立風險等級。比如,可分資源環境、市場監管、公共服務、社會治理等類別。對那些目標鎮因專業技術能力不足、監管不到位等,在承接擬下放的行政審批事項和行政執法事項等方面,可能導致的對土地資源、生態環境、公共安全、市場秩序、社會治安等造成破壞或危害的風險,可設立不可逆程度確立風險等級。根據風險等級再確定下放的行政審批事項和行政執法事項,并對下放的審批事項和執法事項建立健全權力運行風險防范機制和責任追究機制。

下放權力應實行集中行政審批和綜合行政執法。為便于集中監督并避免職能交叉,可將下放到經濟發達鎮的審批權和執法權開展集中行政審批和綜合行政執法,并對集中行政審批和綜合執法的執行主體、執行標準、執行程序、法律后果、考核辦法和責任追究等作出具體規定。區縣部門要為經濟發達鎮開通行政審批和執法信息系統的使用權限,開通罰沒款項繳納系統,開通周邊鄉鎮居民(企業)辦理權限,健全行政審批前臺與后臺、審批與執法、執法與司法的銜接機制。

下放權力應以開發建設、釋放產業和社會發展活力為重點?？蓪⑼恋匾巹澱{整、城鄉建設規劃調整及一定范圍的土地使用、臨時用地、農用設施用地、農家樂、三層以上農房建設、特色效益農業和新農村建設項目立項與投資等的審批權下放給鎮政府及區縣部門派駐機構,增強鎮政府開發建設和產業發展的自主決策能力。此外,需加大一般性轉移支付力度,提高經濟發達鎮在城市治理、人頭經費、農村基礎設施維護等方面的財政保障標準,增強鎮域經濟社會文化發展和基礎設施建設等方面的財政保障能力。

破除身份限制增強鎮政府機構編制和人事管理的靈活性。鎮政府一級可實行“大部門制”精簡綜合辦事機構,實現職能整合。通過意見或辦法規定,通過參公管理等方式解除行政事業固定編制的限制,允許事業人員根據自己意愿和工作崗位的需要選擇身份,實現在鄉鎮政府層級行政事業身份的靈活轉變。與之相配套的是,需制定鄉鎮政府行政事業身份轉變的行政職務和專業技術職稱的對應標準和實施辦法。同時,還需加強鎮黨委對派駐機構人事調整的建議權、考核評價權。