當前,我國經濟發展進入新常態。經濟高速增長,財政收入高速增長將成為歷史,財政收入中低速增長將呈常態化。在財政收緊運行、嚴格規范地方融資平臺以及實業產能過剩和房地產投資增速下滑的背景下,積極推動PPP模式,充分發揮PPP模式吸引社會資本參與公共服務和公共產品的優勢,拉動、帶動社會資本投資,對穩增長有著重要的意義。同時,也有利于提高公共服務供給質量、增加有效供給。不過,PPP模式的發展仍有很大優化空間。

PPP應當在產業平臺的搭建以及產業的發展和帶動方面發揮重要作用

總的來看,目前PPP項目普遍重視對投資需求的拉動作用和公共服務供給,在產業平臺的搭建以及產業的發展和帶動方面明顯不足,對引導社會資源配置的作用還需進一步挖掘,未來應充分發揮PPP項目對供給側結構的優化和產業的帶動作用。

2017年,PPP的核心功能除增加公共服務供給,更應當在產業平臺的搭建和產業的發展帶動上發揮強有力的作用。應重點在醫養、文化、旅游、特色小鎮、小城鎮、片區開發等產業方面發力,并采用“基礎設施建設+產業平臺搭建+就業崗位開發+產業開發”四輪驅動模式。該模式中,政府將基礎設施建設和運營維護采用PPP模式特許賦予社會資本,將產業平臺板塊(科研、實驗中心、科技創業孵化器、就業培訓等)項目的投資、建設、運營等工作特許給社會資本,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”使社會資本方獲得合理投資回報;社會資本在這個過程中利用項目規劃的話語權優勢決定對各相關產業及商業項目進行投資、建設、運營,通過產業及商業項目的開發獲得超值收益,并安置轉移人口的就業。

項目的實施應達到雙目標:一是通過基礎設施和產業平臺的建設,創造更多就業崗位,為就業者提供培訓,幫助更多貧困人口實現就業,進而推動產業開發;二是通過財稅、土地等優惠政策,促進相關產業的發展,真正解決城鎮化人口的轉移、就業及社會資本收益、地方財政創收等問題。

加快PPP金融政策法規的制定以適應PPP快速發展的需求

2014年以前基礎設施和公共服務的提供是由政府主導、財政提供資金支持或者是地方政府通過地方融資平臺為公共服務項目進行融資,還款由地方財政兜底和政府信用支持。2014年10月國發[2014]43號文件的頒布及2015年1月新預算法的實施,剝離了地方政府融資平臺代替政府融資的職能和地方政府直接向金融機構舉債的職能,財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金【2015】57號)指出:“嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資”,這一規定無疑終結了傳統政信合作的模式。政府與社會資本合作提供公共服務的PPP模式,與傳統的政信合作模式截然不同,金融機構已習慣政府兜底的模式將徹底打破。原來的投融資模式、相關政策、體制機制難以適應這種新模式,需要有與之相適應的政策、金融等支持體系。以PPP項目的銀行貸款為例進行比較,就不難看出差異性:首先是融資主體不一樣,以前是由地方融資平臺作為融資主體,而PPP模式下的融資主體是社會資本方或社會資本為主成立的項目公司;其次是擔保機制不一樣,以前的模式有地方政府信用作為重要的支撐,而PPP模式則是依靠社會資本自身實力,地方政府不能也不允許提供增信擔保措施;再次是還款來源不一樣,傳統模式還款有項目經營收益,更重要的是有財政的還款,而PPP模式還款主要依賴PPP項目產生的現金流;還有期限,傳統模式下一般不存在資金錯配的問題,而PPP模式下主流金融機構的產品難以滿足10年甚至30年的融資期限。由于PPP項目有資金規模大、運營期限長、回報率不高等特點,推進PPP模式發展、加快PPP項目落地,需要大力發展PPP金融,出臺相應的政策法規,破解PPP項目融資問題和PPP項目落地后面臨的資本流動性不足問題,解決PPP項目投資的退出問題。只有提高PPP項目落地后資本的流動性,社會資本能較容易退出PPP項目,社會資本特別是金融資本才會積極參與并進入PPP項目,也才會杜絕最近兩年,為拿到項目,很多社會資本把PPP項目當施工標的來投的亂象。

長期穩定的合理回報是PPP最為關鍵的核心理念

風險偏好基礎上的風險與收益的平衡,是金融的本質。

清華大學PPP研究中心主任王天義在《中國PPP,請讓理念先行》一文中闡述,“長期穩定的合理回報是PPP最為關鍵的核心理念,其他理念大都由此而生或為此服務”。國務院連續推出的國發43號和60號文,明確指出:未來政府主要依靠政企合作(PPP)解決城鎮化的建設和運營管理資金問題。國家支持引入社會資本參與,那么必然也應給出合理的資金回報。但目前,PPP項目投資還處于地方政府掌握話語權的買方市場,一些地方政府官本位意識嚴重,推出的PPP項目不切實際,收益與風險不匹配,更多情況下是一些地方政府對于PPP業務的認知水平不夠,在沒有充分了解和準確界定的情況下就確定了PPP項目交易結構、投融資成本。再加上資產慌背景下,央企等產業資本和金融資本大步向前沖的局面下,PPP投融資體現出“低價者為王”的特征。造成不論是股權還是債權融資,除政策性金融工具外,只有銀行、保險等低價資金爭搶的局面,不利于融資生態圈的發展。

分析國家目前實施的PPP項目,資本金平均投資收益率位于5%—7%之間,債務融資大多在基準利率4.9%左右,而且還有下浮的跡象。這種將資本金和債務融資分開限定的方式并不利于項目整體融資的安排,往往也不能覆蓋實際融資成本。更為重要的是PPP融資是全生命周期的融資,PPP項目目前的期限通常是12—30年,在如此漫長的期限里,融資工具通常要貫穿PPP項目的整個生命周期,不僅在項目公司成立時需要股權融資,在成立后還需要項目建設所需的債權融資,在運營期還需要過橋、資產證券化、非標轉標準化等融資,在退出期還需要并購貸款、IPO等資本市場融資。政府在前期PPP項目實施方案中限定的投融資成本必將對后端的融資造成巨大影響,而PPP項目全生命周期融資的可行性,對于融資主體方的社會資本來講,關系到其融資成本和投資回報率,最終將成為是否投資PPP項目的重要考慮因素。建議主管部門對PPP項目的投資收益給予合理的考慮。

(作者簡介:林正剛為國家發展改革委PPP專家庫首批入庫專家,梁艦為中建政研集團董事長)