■新理念 新思想 新戰略——中國特色現代國企制度

自黨的十八屆三中全會提出“積極發展混合所有制經濟”以來,我國混合所有制改革一直在穩妥推進。從2014年7月開始,混合所有制改革試點被納入國資委“四項改革試點”,2015年8月24日中央印發《關于深化國有企業改革的指導意見》對深化混合所有制改革提出了具體部署和推進原則,2015年9月23日國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》等等,政策體系日趨完善。截止到2016年底,中央企業混合所有制企業戶數占比已達到67.7%,一半以上的省級地方監管企業及各級子公司中混合所有制企業數量占比也超過50%。

中國社會科學院工業經濟研究所所長黃群慧在接受《經濟參考報》記者采訪時表示,混合所有制改革已經有了日趨完善的政策體系,實踐推進也有了積極進展。但是,無論是在理論認知層面,還是在實踐操作層面,還存在這樣或那樣的誤區,也正是如此,圍繞混合所有制改革的爭論一直就沒有停止過。黃群慧強調,為了保證國有企業混合所有制改革能夠順利推進,一些理論和實踐問題亟待澄清,避免在今后的實踐過程中再出現類似的誤區。

多個國有法人持股≠混合所有制改革

《經濟參考報》:無論是理論界還是實踐界,有很多人認為,將國有單一股權的企業改制為多個國有法人持股的企業,這也是混合所有制改革。您是否認同?

黃群慧:對這個觀點我并不認同。將國有單一股權的企業改制為多個國有法人持股的企業只是股權多元化改革而非混合所有制改革,這是混淆了混合所有制改革和股權多元化改革。

混合所有制改革雖然與股權多元化改革一樣是一種多元股權的股份制改革,但一定是指財產權分屬于不同性質所有者的企業所有制改革,其具體形式可以是國有股份或集體股份與外資股份聯合而成的企業,也可以是國有企業或集體企業與國內民營聯合組成的企業,或者是國有股份與個人所有制聯合組成的混合所有制企業。

混合所有制改革與股權多元化改革的關鍵區別就在于,前者一定是改革為國有與非國有共同持股的企業,而后者只強調多個法人持股,但并不要求一定是不同性質的持股方的多元持股。

混合所有制改革≠國有資產流失

《經濟參考報》:混合所有制改革過程中國有資產流失問題,一直是人們關注的焦點,是混合所有制改革必須克服的最大障礙。由于混合所有制改革涉及到將國有股權出售給非國有方,一些反對推進混合所有制改革的人因此將國有企業混合所有制改革等同于國有資產流失,甚至等同于私有化。

黃群慧:這個問題確實是當前混改過程中社會最為關注的問題。國企混合所有制改革并不必然帶來國有資產流失,關鍵是程序公正、交易公平、信息公開、法律嚴明。如果操作流程和審批程序規范、國有資產定價機制健全、第三方機構作用得到很好發揮、審計紀檢及內部員工等各個方面監管到位,完全可以做到守住國有資產不流失的“紅線”和“底線”。

企業的資產價值需要動態的衡量,國有企業股權也需要在交易中體現其價值。有的人寧愿將國有股份在靜態中“化掉”,也不愿通過交易追求股權最優配置、進而實現更大的國有資產保值增值,這種因噎廢食的錯誤觀念一直制約著混合所有制改革乃至整個國有企業改革的進展。混合所有制改革是我黨經過多年從理論到實踐的探索后明確的國有企業改革方向,尤其是黨的十八屆三中全會及各類黨的文件反復強調,決不應再將混合所有制改革貼上“私有化”標簽了。

混合所有制改革≠全部國資國企改革

《經濟參考報》:有些人在談及新時期國有企業改革時認為,國有企業改革一定是國有企業混合所有制改革。

黃群慧:我們在充分肯定混合所有制改革的重要意義同時,還必須認識到國企混合所有制改革并不是國企改革全部,不能認為只有推進混合所有制改革才是深化國有企業改革,不能將國企混合所有制改革等同于全部國企國資改革,也不能因為混合所有制改革推進的“獲得感”不明顯,就否認整個國有企業改革的進展。

黨的十八屆三中全會對新時期全面深化國有企業改革進行的戰略部署,明確新時期全面深化國有企業改革的重大任務,包括國有企業功能定位和國有經濟戰略性重組、推進混合所有制改革、建立以管資本為主的國有資本管理體制以及進一步完善現代企業制度等方面內容。實際上國有企業混合所有制改革可以歸結為完善國有企業的產權微觀結構,而整個國有企業改革涉及到國有經濟結構調整、國有資產宏觀管理體制構建以及國有企業公司治理結構完善等各個方面。

“分類分層”是混改的條件和前提

《經濟參考報》:當前有人對國有企業混合所有制改革細分不夠,籠統地談國有企業混合所有制改革,您如何認識這個問題?

黃群慧:這個問題其實是忽視新時期國有企業改革推進的“分類分層”前提。30多年來,我國國有企業改革經歷了多個階段,十八屆三中全會則開始了新時期全面深化國有企業改革的新階段。新時期改革階段與前三個階段最大的區別是,新時期國有企業改革是以國企功能分類為前提的,可以概括為“分類改革”階段。

根據中央關于國有企業改革指導意見,國有企業可以分為公益類、主業處于充分競爭行業和領域的商業類以及主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類。不同類型的國有企業,將會有不同的國資監管機制,混合所有股權結構中的國有持股比例要求不同,企業治理機制也有差異。

一個國有企業,是否進行混合所有制改革,混合所有制改革中的國有股份比例多少,混合所有制改革進程的快慢節奏,這些問題的回答必以其功能定位和類型確定、并向社會公開透明為前提。不僅如此,對于中央企業,對于地方企業,對于集團公司,對于不同層級的子公司,其是否混合所有制改革以及混合所有制改革的方案都不應該相同。“分類分層”是推進混合所有制改革的必要條件和前提。

混改要以相關法律法規建設和完善為前提

《經濟參考報》:當前有些人對混合所有制改革耐心不夠,提出要加快推進、全面推開混合所有制改革,該怎么看待這種觀點?

黃群慧:推進混合所有制改革,不能忽視改革要以相關法律法規建設和完善為前提,需有一個從試點到法律制度建設的穩步推進的過程。

混合所有制改革是一個非常復雜的系統工程,涉及股權結構設計、各方利益調整、激勵機制重構、產權市場交易以及資產價值判斷等企業內外的各種活動,要求確保各類產權得到平等保護,確保股權轉讓、增資擴股等市場信息公開透明,確保市場交易過程嚴格監管和第三方機構的作用有效發揮,這都需要以法律制度建設為前提。

當前推進混合所有制改革的最大的障礙在于:從國有股東的角度看,國有企業推進混合所有制改革有造成國有資產流失的擔憂;從非國有股東及混合所有制企業的其他利益相關者的角度看,也有對權益受到侵犯的擔憂。如果缺乏在產權、市場、公司治理等各方面的法律制度保障,這種擔憂就難以消除,國企混合所有制改革也就無法實質推進。因此,混合所有制改革必須試點先行,在試點中不斷探索完善法律制度,國企混合所有制改革才能夠全面實質推進。

目標是提高國企效率不能重股權輕治理

《經濟參考報》:當前推進混合所有制改革中,很多案例都是把工作重點僅放在公司股權重構上,而忽視進一步對公司治理結構的健全和完善。這個問題應該如何解決?

黃群慧:國企混合所有制改革的最終目標是提高國有企業經營效率和國有資本的運行效率,實現國有資本最大程度保值增值,更有效地實現各類國有企業的使命。而這個目標實現最為直接的決定因素是企業治理結構的健全和完善。

混合所有制改革是否完成,不能僅體現在是否引入了非國有股東上,還要體現在是否構建了有效的企業治理結構上,要根據剛頒布的《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》,具體化和制度化股東會、董事會、經理層、監事會和黨組織的權責關系,構建高效的運行機制,保證商業類國有企業的市場主體地位和有效市場運轉機制,保證加強黨的領導與完善公司治理有效結合起來。

混改還需建立有效的激勵機制

《經濟參考報》:目前,無論是從一些國有企業混合所有制改革方案設計中看,還是從一些企業推進混合所有制改革過程看,存在僅僅強調約束國企管理人員的行為,而忽視對利益相關者的激勵機制的建立、不能很好地實現激勵與約束相結合的問題。

黃群慧:確實存在你說的這種問題。國有企業混合所有制改革不僅要保證國有資產保值、不流失的“底線”,還要建立有效激勵機制追求國有資產的最大限度增值。一方面,混合所有制改革方案要有利于調動各利益相關方參與和推進混改,保證各方獲得公平利益分配和話語權;另一方面還要完善公司治理機制,要能夠調動經營管理者、核心員工的積極性,要按照分類分層的原則對經營管理者進行選聘、考核和激勵,對商業類企業要加大市場化選聘、差異化薪酬制度的力度。同時,還要從制度上設立針對個人的“改革容錯機制”,改革過程中既有問責機制,也要有免責機制,要信任和鼓勵企業家大膽創新。

混改不應是政府的行政目標管理過程

《經濟參考報》:從最近一些報道來看,一些地方政府因為急于推進國有企業改革,往往從政府熟悉的目標管理的管理方式出發,設立國有企業混合所有制改革的時間表,提出在什么時間完成多少家國有企業的混合所有制改革,并將這作為國資管理部門的考核指標,層層分解改革目標任務。您怎么看這種現象?

黃群慧:國有企業混合所有制改革應該是一個企業的市場化演進的過程,而不應該是政府的行政目標管理過程。

推進國有企業混合所有制改革,關鍵是把握推進過程的管理原則。一是要堅持與國有企業使命和戰略要求相符、有協同效應的原則,二是堅持各股東方長期可持續合作目標導向原則和共贏、負責、尊重的行為原則,三是堅持組織機構企業內要健全、企業外要專業的原則,四是堅持產權交易價格符合資本市場公允價值原則,五是堅持改革過程中的合作方選擇、盡職調查與評估、談判、簽署協議、資產交接、后評估等所有環節不可缺省的原則。