作者:江蘇省委農村工作領導小組副組長 胥愛貴

實施鄉村振興戰略,是新時代做好“三農”工作的總抓手。縣城、鄉鎮、村莊,構成縣域范圍內推進鄉村振興的三個基本層面。最近,我和江蘇省級機關有關部門的同志,就鄉鎮發展問題進行了專題調查研究,形成這樣的共識:鄉鎮上聯城市、下接農村,加快鄉鎮發展、強化鄉鎮功能,對于鄉村振興具有重要意義和作用。

近40年來,鄉鎮在江蘇城鄉發展中扮演著活躍的角色,發揮了強大的作用。一是帶動經濟發展的重要引擎。2017年,鄉鎮產出了全省1/3的規模以上工業企業總產值,貢獻了全省45%的地區生產總值。二是推動要素集聚的重要空間。鄉鎮作為城鄉交換的節點,有效集聚各類要素,2017年完成固定資產投資約占全省的四成。三是承接城市功能的重要載體。到2017年底,全省鄉鎮建成區面積達5040平方公里,集鎮區常住人口1953.4萬人,對城鎮化率貢獻了近25個百分點。四是提供公共服務的重要平臺。目前,全省鄉鎮有學校5500多家、圖書館文化站3400多家、綜合商店5萬多家、金融網點4000多家,成為提供農村公共服務的集聚場所。

近年來,江蘇各地堅持以產業發展為基礎,以提高建設管理水平為關鍵,以改革創新為動力,加快推進鄉鎮發展。注重產業發展,推進產城融合。立足資源稟賦,發展特色產業,涌現了一大批產業特色鮮明的鄉鎮。江陰市新橋鎮擁有海瀾、陽光2家世界毛紡十強企業,是全國最大的毛紡產業基地。建湖縣上崗鎮重點發展汽車零部件產業,2017年完成銷售近42億元,入庫稅金6780萬元,成為當地的產業強鎮。

注重規劃引領,優化空間布局。編制全省城鎮體系規劃,基本實現重點中心鎮總體規劃全覆蓋、其他建制鎮法定規劃全覆蓋。江都區著力打造主城區、沿江、沿運河、里下河四個板塊中心鄉鎮,形成“4+N”鄉鎮發展格局。泗洪縣四河鄉規劃發展生態農業示范園、生態環保創業園、生態宜居新家園等三個功能區,打造蔬果之鄉、綠島四河。

注重鄉鎮治理,創新運行機制。我省2010年啟動經濟發達鎮行政管理體制改革,分兩批在50個鎮開展改革,省級梳理下放縣級經濟社會管理權限409項。對一般鄉鎮積極優化機構設置,提高治理效能和執法管理水平。江陰市青陽鎮將內設部門精簡為兩辦五局一中心,推行一枚公章管審批、一支隊伍管執法。太倉市2017年開展被撤并鄉鎮整治提升3年行動計劃,改善集鎮面貌,提升為民辦事能力。

注重以人為本,完善公共服務。省里制定基層基本公共服務功能配置標準,明確鄉鎮10類32項具體服務事項。各地對服務標準進行細化實化,有的進行充實完善,讓資源跟著需求走、服務跟著居民走。我們調研所到的幾個鄉鎮,都設立了政務服務中心,實現一站式、一窗式服務,保證農民小事不出村、大事不出鎮,集鎮內學校、衛生院等配套齊全,非常方便。

注重政策支撐,增添發展動能。各地重視改善鄉鎮發展環境,在資源配置上更多地向鄉鎮傾斜。江陰市規范縣鄉事權財權,2017年鄉鎮可用財力占地方留成收入的比例達到72%,較2012年提高12個百分點;土地出讓收入留成部分,鎮級工業用地出讓金全部、經營性土地出讓金97%留給鄉鎮。如皋市支持鄉鎮復墾工礦廢棄地3400多畝,產生的掛鉤指標40%留給鄉鎮。

江蘇鄉鎮發展成績顯著,但對照鄉村振興的要求還有不相適應的地方。主要是:鄉鎮產業整體實力不強,產業層次低、資源利用率低、帶動效應低,集聚資源要素能力有限。鄉鎮財政實力仍較薄弱,大部分鄉鎮只能保運轉、難以謀發展,鄉鎮政府融資平臺清理后缺乏融資渠道,有效整合涉農項目資金缺少手段。鄉鎮權責不匹配矛盾突出,面臨有限權力、無限責任,有限財力、無限事務的窘境,一些鄉鎮設施不完善、服務不健全,難以滿足居民需要。鄉鎮干部工資報酬低、工作壓力大、上升通道窄、流動性差,鄉鎮很難吸引人、留住人,鄉村干部隊伍總體上年輕的少、年老的多,進的少、出的多,編制內的少、編制外的多,扎根基層積極性不高。一些鄉鎮撤并后,原政府所在集鎮發展能力退化,難以吸納人口、集聚要素;服務功能弱化,居民辦事便利程度下降;基礎設施老化,更新改造缺乏有效投入,少數集鎮衰敗現象嚴重。

總的來看,在實施鄉村振興戰略過程中,應著力促進鄉鎮發展轉型提質,加快鄉鎮功能完善提升。

高度重視鄉鎮功能提升在鄉村振興中的作用。鄉鎮是我省經濟社會發展的重要板塊,在歷史上發揮過重要的作用,在新時代鄉村振興中的地位愈顯重要。鄉鎮處于連接城鄉、承上啟下的樞紐位置,是推進城鄉產業融合發展、城鄉基礎設施共建共享的重要節點,是承接社會治理力量下沉、公共服務資源下移的重要平臺。實現鄉村振興,很大程度上要看鄉鎮的綜合實力強不強,能不能發揮產業發展、規劃建設、要素集聚、改革創新、公共服務、社會管理等功能。要按照鄉村振興的要求,以問題為導向,補缺補短補軟,不斷完善提升鄉鎮功能,推動鄉鎮可持續發展,充分發揮鄉鎮的承接帶動作用。

因地制宜指導鄉鎮發展。推進分類規劃,結合全省“1+3”重點功能區布局,明確不同鄉鎮的功能定位、產業重點、人口規模。推進分類施策,研究推進不同類型鄉鎮發展的措施,探索產城融合特色小鎮、農業特色小鎮、旅游風情小鎮等多種發展路徑。推進分類考核,制定差別化的考核指標和考核辦法,避免一把尺子量到底。

適度完善鄉鎮布局。合理規劃鄉鎮人口規模,適度撤并鄉鎮,使鄉鎮平均人口數量達到6萬到7萬人。擴大經濟發達鎮行政管理體制改革范圍,探索以鎮區人口數量為基本標準,分類賦予不同鄉鎮相應管理權限。加強被撤并鄉鎮集鎮區的建設和管理,對具有發展潛力的地方,可以通過設立管理片區等方式,提升管理服務水平。

研究促進鄉鎮發展的相關政策。全面貫徹農業農村優先發展的要求,真正把“四個優先”落到實處。在隊伍建設方面,提高鄉鎮干部工資待遇和村干部報酬,拓寬晉升和流動渠道,并把到鄉村一線工作鍛煉作為培養干部的重要途徑,出臺公職人員回鄉任職、退休干部返村任職服務等激勵措施。在發展用地方面,將城鄉建設用地增減掛鉤節余指標省域流轉使用的政策實施范圍,從重點幫扶縣擴大到蘇北蘇中的縣(市),并研究制定支持省級特色小鎮、重點中心鎮發展的用地獎勵政策。在資金支持和使用方面,完善地方財政分成政策,適當向鄉鎮傾斜;開展被撤并鄉鎮集鎮區環境整治;研究縣級政府整合涉農項目資金的可操作辦法;支持設立特色小鎮產業投資基金;對“十三五”期間基本公共服務清單確定的任務,合理劃分各級政府支出責任,盡可能降低鄉鎮配套壓力。