作者:賀夏蓉

深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰略決策,是事關全局的重大政治體制改革。作為行使國家監察職能的專責機關,監察委員會是政治機關和國家反腐敗工作機構。全面、系統、準確理解監察委員會的政治屬性,對于統一思想、凝聚共識有重要的引領作用,對推進監察工作開展有重要的理論和實踐意義。

監察委員會是政治機關。國家監察體制改革是一項重大的政治體制改革。監察法第三條規定,各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關,明確了監察委員會在國家機構中的地位和作用。同時,監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關,與黨的紀律檢查機關合署辦公,從而實現黨對國家監察工作的領導,是實現黨和國家自我監督的政治機關。它既不是行政機關、也不是司法機關。我們用否定排除法來分析,首先,它不是行政機關。行政機關是指按照國家憲法和有關組織法的規定而設立的,代表國家依法行使行政權,組織和管理國家行政事務的國家機關。從廣義上講,它是一級政府機關的總稱,即國家政權組織中執行國家法律,從事國家政務、機關內部事務和社會公共事務管理的政府機關及其工作部門。從此定義可以看出,監察委員會由人民代表大會選舉產生,并對其負責,顯然完全不同于原來的行政監察機關,也不再隸屬于各級人民政府,自然不是行政機關。其次,它不是司法機關。司法機關是指依法行使司法權的國家機關。在我國,司法機關是指法院、檢察院,在處理刑事案件時參與司法活動的公安機關等。從司法機關的定義可以看出,監察委員會在職權、性質等各個方面與司法機關有著根本區別。改革之后,監察機關不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加,而是在黨的直接領導下,代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督,既調查職務違法行為,又調查職務犯罪行為,通過“依托紀檢、拓展監察、銜接司法”,實現“一加一大于二”的效果,這是中國特色的自我監督路徑,是中國所獨有的“知識產權”。

監察權本質上是政治權力。監察機關的監察權是政治權,而不是司法權,其在主體、程序、對象、內容、過程等各方面都與之不同。首先,從政治權力的定義來看,政治權力是政治主體對一定政治客體的制約能力。政治權力是權力現象和權力行為在政治領域中的表現,它是一種政治力量,其所要實現的目的與政治相聯系。論證監察權的本質是政治權,我們可以從“監察權不是司法權”的否定排除法來分析。司法權是指特定的國家機關通過開展依其法定職權和一定程序,由審判的形式將相關法律適用于具體案件的專門化活動而享有的權力,司法權包括審判權、檢察權和偵查權。首先,監察權不是審判權。法院是審判機關,人民法院依照法律獨立行使審判權。審判權是法院所專有的一種排他性的基本權力,除法院之外其他任何機關不享有這種權力。其次,監察權也不是檢察權。檢察權是國家賦予檢察機關對國家的憲法、法制的統一、正確地執行進行監督的權力,其著重解決的是行為的合法性問題,而監察權重點解決的是公職人員的廉潔問題。第三,監察機關的調查權也不同于偵查權。從對象來看,監察對象是行使公權力的公職人員,而不是普通的刑事犯罪嫌疑人;從內容來看,監察機關調查的是職務違法行為和職務犯罪行為,不是一般刑事犯罪行為;從過程來看,監察機關的調查既要嚴格依法收集證據,也要用黨章黨規黨紀、理想信念宗旨做被調查人的思想政治工作,而不僅僅是收集證據,查明犯罪事實。從對比分析可以看出,監察委員會不是司法機關,其監察權也不是司法權。監察法的一系列規定在制度設計上形成了“監委調查、檢察院起訴、法院審判”的協同工作機制,體現了黨內監督與國家監察的內在一致和高度互補。

監察工作必須旗幟鮮明講政治。監察委員會作為政治機關,從事的是政治活動,執行的是政治任務,政治屬性是第一屬性、根本屬性,在履行監督、調查、處置職責過程中,必須牢固樹立“四個意識”,始終把講政治放在首位,始終站在黨和人民的立場上看問題,用政治眼光、政治立場來分析、解決問題。既要加強日常監督、查清職務違法犯罪事實,進行相應處置,還要開展嚴肅的思想政治工作,進行理想信念宗旨教育,做到懲前毖后、治病救人,努力取得良好的政治效果、法紀效果和社會效果。第一,從監察機關的工作原則來看,監察法第五條規定,國家監察工作懲戒與教育相結合,寬嚴相濟。這是懲前毖后、治病救人方針在監察工作中的體現,是監委開展工作的重要遵循。懲前毖后、治病救人作為我們黨的一貫方針,達到這一目的,必然要求將“四種形態”運用到監察工作中,不斷增強反腐敗斗爭的政策性、政治性。將“四種形態”基本原理運用到監察工作中,本身就體現了講政治的要求。毛澤東說:“政治就是把支持我們的人搞得多多的,把反對我們的人搞得少少的。”審查調查中的思想政治工作,就是做人的工作;根據被審查調查對象的認錯、悔錯態度和改錯情節進行“四種形態”之間的轉化,就是爭取人心的工作。在監察工作中運用“四種形態”就是講政治的具體化。第二,從監察機關的職責來看,監察法第十一條規定了監察委員會監督、調查、處置三項主要職責,這不只是調查,不光是針對“第四種形態”、查處腐敗案件。也就是說,監察機關的首要職責是監督。監委的監督和紀委的監督在指導思想、基本原則、理念立場上是高度一致的。監察委員會的監督職責體現在“代表黨和國家,依照憲法、監察法和有關法律法規,監督所有公職人員行使公權力的行為是否正確,確保黨和國家的路線方針政策貫徹落實,確保權力不被濫用”上。監察委員會不是單純的辦案機構,必須綜合分析政治生態整體情況,把握“樹木”和“森林”關系,深化運用監督執紀“四種形態”,防止黨員干部和公職人員要么是“好同志”要么是“階下囚”。第三,從監察對象全覆蓋來看,以零容忍態度懲治腐敗是我們黨對人民的莊嚴承諾。在反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜的背景下,堅持黨的領導,整合分散的反腐敗力量,在實現黨內監督全覆蓋的同時,構建集中統一、權威高效的監察體系,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋,有力推動全面從嚴治黨向縱深發展。(賀夏蓉)