作者:南京大學長江產業經濟研究院  劉志彪、張 曄

國家統計局今年初公布,2017年中國大陸全年出生人口1723萬,比上一年減少了63萬,顯示全面二孩政策導致的出生人口高峰很可能已經過去。這一觀點從目前各地衛計委披露的人口出生情況中得到驗證:2018年上半年的新生兒人數同比下降了約15%-20%。這意味著,2018年的出生人口比2017年還將有較大幅度的下降。更糟的是,按照2010年的普查數據,未來十年內我國的生育旺盛期婦女將減少約40%。在未來二三年內,隨著我國第三次人口高峰期的育齡婦女逐漸退出育齡期,以及全面二孩政策實施導致的生育堆積效應釋放結束,我國的人口出生率必然面臨斷崖式下跌。“少子化”的后果是十分嚴重的,提高生育率應成為新時代中國人口發展面臨的新任務。

我們認為我國鼓勵生育的措施可分為短期、中期和長期的應對政策。短期內,應全面放開生育,優先發展幼教產業和公共托幼服務,加強國家義務教育體系。

立刻全面放開生育。我國女性的生育高峰在25-30歲。從人口結構來看,1975-1985年出生人口的生育意愿較強,但目前已過最佳生育期,二孩積累效應將釋放完畢。而90年代人口相對減少,加上生育觀念改變,指望這部分人擔當生育重任不太現實。只有1986-1990年回聲嬰兒潮出生的人口,總數高達1.2億,又有較強的生育意愿,且目前仍有2年左右的時間處于最佳生育期。應利用這一時間窗口,立刻全面放開生育。

大力發展幼教產業和托幼服務。目前低齡兒童的照料主要是通過母親兼職甚至全職照料、祖輩的照料支持,以及分散且昂貴的市場化托幼機構實現的。隨著人口老齡化和個人主義的發展,老年人承擔兒童照料的可能性越來越小。應明確國家在公共托幼服務中的主體責任,重建國家公共托幼體系,探索將學前教育納入義務教育的可能性;通過稅收優惠政策鼓勵企業興建民辦幼兒園,并加強政府管理;社區街道也可設立托幼機構,提供基層保育服務。努力形成“公立幼兒園為主,民辦幼兒園為輔,社區街道托幼機構補充”的多層次的托幼體系,幫助家庭分擔兒童照料責任。

加強義務教育體系。我國很多地區把素質教育理解為早放學,普遍縮短義務教育時間,以至于很多家庭花費大量時間、金錢和精力,接送小孩并奔波于各種培訓班,嚴重增加了家庭撫育子女的成本。要改變現有素質教育的方式,以公辦學校為載體在學校內部展開素質教育。可考慮恢復小學生“朝八晚五”的上下學時間和實施彈性放學制度,以便與職工的上下班時間相銜接。也可針對雙職工家庭9歲以下的兒童開設寒暑期班,開展素質教育。為此,要努力增加中小學的基礎設施和師資供給,并提高教師的收入水平。

發揮基層計生干部的力量,引導輿論宣傳。應糾正把人當作負擔的片面認識,形成“人既是消費者更是生產者”的科學人口觀。發揮基層計生干部的力量,引導社會恢復和樹立多子多福的理念。

中期內,建議建立生育基金制度,并妥善利用好存量的社會撫養費,通過花費較小的經濟手段來鼓勵家庭生育;延長產假并建立育兒假制度;制定鼓勵生育的住房政策,等等。

設立生育基金制度,盡量實現二孩生育補貼的自我運轉。可規定40歲以下公民不論男女,每年必須以工資的一定比例繳納生育基金,并進入個人賬戶。家庭在生育第二胎及以上時,可申請取出生育基金并領取生育補貼,用于補償婦女及其家庭在生育期中斷勞動而造成的短期收入損失。如公民未生育二孩,賬戶資金則待退休時再行取出。生育基金采用現收現付制,即個人累計繳納而尚未取出的生育基金,可用于政府對其他家庭的生育補貼支付,不足部分再由國家財政補貼。

提取存量撫養費資金用于生育補貼,減輕財政壓力。目前不應再對超生子女的家庭收取社會撫養費,相反我們應提取存量的社會撫養費用于生育補貼。考慮到我國社會撫養費已經征收了30年,存量資金應是一個極為龐大的數字,理論上可以支撐一兩年內對二孩家庭的生育補貼。可考慮將存量撫養費資金用于充實生育基金,或作為生育基金的初始資金。

延長產假時間,考慮建立育兒假制度。我國從2016年起,將頭胎和二胎產假分別調整為30天和128天,丈夫的陪產假從10天增加到15天。但與發達國家相比,我國的產假時間仍然較短。可先將二胎產假延長到6-8個月,育兒假延至一年,丈夫的陪產假延至3個月。等時機成熟后,再對生育二胎以上的夫婦延長產假或引入育兒假。為減輕企業負擔,婦女在產假或育兒假期間的薪資,可考慮按比例或以固定金額由國家財政或生育基金支付。

制定鼓勵生育的住房政策。居住條件對人口生育率有較大影響,可考慮住房政策向二胎或多胎家庭傾斜。如提供長租房,對二胎或多胎家庭優先;對低收入的二胎或多胎家庭提供3年的租房補貼,或房貸優惠,等等。

長期內,待以上政策效應遞減時,應充分發揮財稅政策的調節作用,對多孩家庭和女性再就業的企業給予稅收優惠,并對多孩家庭給予財政補貼。

對二孩家庭減免個人所得稅,或是按照孩子數量累進抵扣個人所得稅。由于孩子在未來繳納社會養老保險等稅金,家庭已為社會養老體系做出貢獻。因此,向二孩家庭抵扣個人所得稅,用以彌補家庭的生育成本是合理的。考慮到未來我國人口老齡化加劇,社保基金缺口增大,為長遠計,稅收抵扣必須適度,并注重其經濟效率。建議僅對多孩家庭的第二個以上孩子(六歲以下)集中抵扣稅額,也可按孩子數量累進抵扣所得稅,同時設立一定的封頂額。

對多孩家庭進行適度財政補貼。稅收抵扣僅對中高收入人群有激勵,但對邊際稅率很低甚至是零稅率的低收入人群并無作用。在這一階段,各級財政有必要對多孩家庭尤其是經濟困難家庭加大財力支持。包括:生育獎勵,如對孕期、哺乳期的婦女給予生育津貼,對家庭6歲以下兒童發放育兒津貼等。為提高補貼效率,可僅對家庭第二個以上孩子發放財政補貼。如果國家財力上仍有困難,建議針對低收入家庭或是在人口老齡化較嚴重的地區加以實施。

通過稅收支持或財政補貼,鼓勵企業保留或提供生育后再上崗婦女的崗位,減輕婦女職業發展壓力。我國婦女就業率遠高于世界平均水平,婦女的就業保障措施尤為重要。由于女性在產假和哺乳期間可能被迫中止勞動,企業為減少損失往往選擇解雇懷孕員工,導致女性生育后喪失原有職位,極大削弱了婦女的生育意愿。尤其是高知女性,職業發展壓力更大,生育意愿更低。可對企業進行一定的稅收支持或財政補貼,鼓勵企業保留或提供生育后再上崗婦女的崗位。

最后,生育政策應充分考慮地區的差異性。隨著城市化進程加快,人口向中心城市遷移,中小城市的年輕人口大量流失。我國東北地區以及部分計劃生育執行較嚴格的地區,人口老齡化尤為嚴重。相反,東部一線城市仍然面臨著人地資源緊張和極大的人口壓力。中央應制定鼓勵生育政策的基本框架和原則,各地政府可根據當地的生育率以及老齡化程度,制定地方性的人口政策。這樣不僅能促進人口發展的地區均衡,而且可總結各地試點經驗,為下一步大規模實施奠定基礎。