2019 年新型城鎮化建設重點任務

城鎮化是現代化的必由之路,也是鄉村振興和區域協調發展的有力支撐。2019 年是新中國成立 70 周年,是全面建成小康社會關鍵之年。為深入貫徹落實中央經濟工作會議精神,現提出 2019 年新型城鎮化建設重點任務。

一、 總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會以及中央經濟工作會議精神,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,堅持和加強黨的全面領導,堅持以人民為中心的發展思想,堅持穩中求進工作總基調,堅持新發展理念,堅持推進高質量發展,加快實施以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略,突出抓好在城鎮就業的農業轉移人口落戶工作,推動 1 億非戶籍人口在城市落戶目標取得決定性進展,培育發展現代化都市圈,推進大城市精細化管理,支持特色小鎮有序發展,加快推動城鄉融合發展,實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高 1 個百分點以上,為保持經濟持續健康發展和社會大局穩定提供有力支撐,為決勝全面建成小康社會提供有力保障。

二、 加快農業轉移人口市民化

按照尊重意愿、自主選擇原則,以農業轉移人口為重點,兼顧高校和職業院校(技工院校)畢業生、城市間轉移就業人員,加大非戶籍人口在城市落戶推進力度,推動未落戶城鎮的常住人口平等享有基本公共服務。

(一)積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶。繼續加大戶籍制度改革力度,在此前城區常住人口 100 萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上,城區常住人口 100 萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區常住人口 300 萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件,并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調整完善積分落戶政策,大幅增加落戶規模、精簡積分項目,確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。城市政府要探索采取差別化精準化落戶政策,積極推進建檔立卡農村貧困人口落戶。允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。壓實地方政府主體責任,強化督促和監測評估。(公安部、各省級有關部門負責)

(二)推進常住人口基本公共服務全覆蓋。確保有意愿的未落戶常住人口全部持有居住證,鼓勵各地區逐步擴大居住證附加的公共服務和便利項目。2019 年底所有義務教育學校達到基本辦學條件“20 條底線”要求,在隨遷子女較多城市加大教育資源供給,實現公辦學校普遍向隨遷子女開放,完善隨遷子女在流入地參加高考的政策。全面推進建立統一的城鄉居民醫保制度,提高跨省異地就醫住院費用線上結算率,推進遠程醫療和社區醫院高質量發展。推進城鄉居民養老保險參保擴面,指導各地區全面建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制。強化全方位公共就業服務,推進農民工職業技能培訓擴面提質。持續深化利用集體建設用地建設租賃住房試點,擴大公租房和住房公積金制度向常住人口覆蓋范圍。合理發展城鎮嬰幼兒照護服務機構,充分考慮嬰幼兒隨遷子女的照護服務需求。打通各地區各部門數據壁壘,提高公共服務供給便利性。城市政府要向已在城鎮穩定就業生活但未落戶的農村貧困人口,優先提供職業技能培訓等基本公共服務,并加大與農村貧困人口較多地區的勞務對接力度。(公安部、發展改革委、教育部、財政部、人力資源社會保障部、自然資源部、住房城鄉建設部、衛生健康委、醫保局、各省級有關部門負責)

(三)深化“人地錢掛鉤”等配套政策。深化落實支持農業轉移人口市民化的財政政策,在安排中央和省級財政轉移支付時更多考慮農業轉移人口落戶數量,2019 年繼續安排中央財政獎勵資金支持落戶較多地區。全面落實城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策,在安排各地區城鎮新增建設用地規模時,進一步增加上年度農業轉移人口落戶數量的權重,探索落戶城鎮的農村貧困人口在原籍宅基地復墾騰退的建設用地指標由輸入地使用。落實中央基建投資安排向吸納農業轉移人口落戶數量較多城鎮傾斜政策,完善財政性建設資金對吸納貧困人口較多城市基礎設施投資的補助機制。改進城市人口統計工作,逐年統計發布各城市的行政區常住人口及戶籍人口、行政區城鎮戶籍人口、城區戶籍人口數據,開展各城市的行政區城鎮常住人口、城區常住人口統計前期工作。(財政部、自然資源部、發展改革委、公安部、統計局、各省級有關部門負責)

三、 優化城鎮化布局形態

按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則,立足資源環境承載能力,推動城市群和都市圈健康發展,構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局。

(四)深入推進城市群發展。有序實施城市群發展規劃。加快京津冀協同發展、長江三角洲區域一體化發展、粵港澳大灣區建設。扎實開展成渝城市群發展規劃實施情況跟蹤評估,研究提出支持成渝城市群高質量發展的政策舉措,培育形成新的重要增長極。有序推動哈長、長江中游、北部灣、中原、關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群發展規劃實施,建立健全城市群協調協商機制。加快出臺實施天山北坡、滇中兩個邊疆城市群發展規劃。指導省內城市群有序發展,提高一體化建設水平。堅持以中心城市引領城市群發展,推動一些中心城市地區加快工業化城鎮化,增強中心城市輻射帶動力,形成高質量發展的重要助推力。(發展改革委、各省級有關部門負責)

(五)培育發展現代化都市圈。實施《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》,落實重點任務部門分工。指導有關地方編制實施都市圈發展規劃或重點領域專項規劃。探索建立中心城市牽頭的都市圈發展協調推進機制。加快推進都市圈交通基礎設施一體化規劃建設。支持建設一體化發展和承接產業轉移示范區。推動構建都市圈互利共贏的稅收分享機制和征管協調機制。鼓勵社會資本參與都市圈建設與運營。在符合土地用途管制前提下,允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨地區調劑。健全都市圈商品房供應體系,強化城市間房地產市場調控政策協同。(發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、各省級有關部門負責)

(六)推動大中小城市協調發展。超大特大城市要立足城市功能定位、防止無序蔓延,合理疏解中心城區非核心功能,推動產業和人口向一小時交通圈地區擴散。大城市要提高精細化管理水平,增強要素集聚、高端服務和科技創新能力,發揮規模效應和輻射帶動作用。中小城市發展要分類施策,都圈內和潛力型中小城市要提高產業支撐能力、公共服務品質,促進人口就地就近城鎮化;收縮型中小城市要瘦身強體,轉變慣性的增量規劃思維,嚴控增量、盤活存量,引導人口和公共資源向城區集中;強化邊境城市穩邊戍邊作用,推動公共資源傾斜性配置和對口支援;穩步增設一批中小城市,落實非縣級政府駐地特大鎮設市。穩妥有序調整城市市轄區規模和結構。推動經濟發達鎮行政管理體制改革擴面提質增效,解決法律授權、財政體制、人員編制統籌使用等問題。強化小城鎮基礎設施和公共服務補短板,提高服務鎮區居民和周邊農村的能力。指導各地區制定設鎮設街道標準,規范調整鄉鎮行政區劃。(發展改革委、中央編辦、民政部、財政部、自然資源部、住房城鄉建設部、各省級有關部門負責)

(七)支持特色小鎮有序發展。建立典型引路機制,堅持特色興鎮、產業建鎮,堅持政府引導、企業主體、市場化運作,逐年挖掘精品特色小鎮,總結推廣典型經驗,發揮示范引領作用;完善政銀企對接服務平臺,為特色產業發展及設施建設提供融資支持,為打造更多精品特色小鎮提供制度土壤。建立規范糾偏機制,逐年開展監測評估,淘汰錯用概念的行政建制鎮、濫用概念的虛假小鎮、缺失投資主體的虛擬小鎮。組織制定特色小鎮標準體系,適時健全支持特色小鎮有序發展的體制機制和政策措施。全面開展特色小城鎮建設情況調查評估。省級發展改革委要組織特色小鎮和小城鎮相關部門協調推進,避免政出多門、產生亂象。(發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部、農業農村部、商務部、文化和旅游部、體育總局、林草局、各省級有關部門負責)

(八)強化交通運輸網絡支撐。綜合考慮人口規模結構和流動變化趨勢,構建有前瞻性的綜合交通運輸網絡。依托國家“十縱十橫”綜合運輸大通道,合理建設完善西部和東北地區對外交通骨干網絡,發揮優化城鎮布局、承接跨區域產業轉移的先導作用,帶動交通沿線城市產業發展和人口集聚。在城市群和都市圈構建以軌道交通、高速公路為骨架的多層次快速交通網,推進干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通融合發展,促進公路與城市道路有效銜接,更好服務于城市間產業專業化分工協作。加強中小城市與交通干線、交樞紐城市的連接,加快建設邊境地區交通通道,提高公路技術等級、通行能力和鐵路覆蓋率,切實改善交通條件,降低交易成本及物流成本。(發展改革委、交通運輸部、自然資源部、鐵路總公司、各省級有關部門負責)

四、 推動城市高質量發展

統籌優化城市國土空間規劃、產業布局和人口分布,提升城市可持續發展能力,建設宜業宜居、富有特色、充滿活力的現代城市。

(九)分類引導城市產業布局。以提升城市產業競爭力和人口吸引力為導向,健全有利于區域間制造業協同發展的體制機制,引導城市政府科學確定產業定位和城際經濟合作模式,避免同質化競爭。引導大城市產業高端化發展,發揮在產業選擇和人才引進上的優勢,提升經濟密度、強化創新驅動、做優產業集群,形成以高端制造業、生產性服務業為主的產業結構。引導中小城市夯實制造業基礎,發揮要素成本低的優勢,增強承接產業轉移能力,推動制造業特色化差異化發展,形成以先進制造業為主的產業結構。提升國家新型工業化產業示范基地發展質量,推動向先進制造業集群轉型升級。鼓勵城市政府全面優化營商環境,加強指導、優化服務、精簡審批、開放資源。(發展改革委、工業和信息化部、自然資源部、商務部、市場監管總局、各省級有關部門負責)

(十)優化城市空間布局。全面推進城市國土空間規劃編制,強化“三區三線”管控,推進“多規合一”,促進城市精明增長。基于資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價,在國土空間規劃中統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線,制定相應管控規則。科學編制詳細規劃,促進城市工業區、商務區、文教區、生活區、行政區、交通樞紐區科學銜接與混合嵌套,實現城市產城融合、職住平衡。加快建設國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃監測評估預警管理系統,為城市空間精細化治理提供智能化手段。指導各地區在編制城市國土空間規劃中,統籌考慮城市開敞空間、大氣輸送廊道、改變局地擴散條件等因素,協同推進大氣污染防治工作。(自然資源部、發展改革委、生態環境部、住房城鄉建設部、各省級有關部門負責)

(十一)加強城市基礎設施建設。優化城市交通網絡體系,構建級配合理的城市路網系統,強化城市軌道交通線網規劃指導,完善非機動車、行人交通系統及行人過街設施,鼓勵有條件城市建設自行車專用道。落實公交優先發展政策,優先在中心城區及交通密集區形成連續、成網的公交專用道,推動軌道交通、公共汽電車等的融合銜接和便利換乘。在地鐵、機場等公共場所為網絡部署預留足夠資源。指導各地區因地制宜建設地下綜合管廊,扎實推進城市排水防澇設施補短板。持續推進節水型城市建設,推進實施海綿城市建設。繼續開展城市黑臭水體整治環境保護專項行動,啟動城鎮污水處理提質增效三年行動。督促北方地區加快推進清潔供暖。以推進老舊小區改造、完善社區及周邊區域活動和綜合服務設施、開展生活垃圾分類等為著力點,辦好群眾關注的“民生小事”。城市政府要努力改善城鄉結合部、城中村等農村貧困人口居住相對集中地區的配套設施。(住房城鄉建設部、發展改革委、財政部、民政部、自然資源部、生態環境部、交通運輸部、各省級有關部門負責)

(十二)改進城市公共資源配置。在優化大城市公共資源布局的同時,立足實際在中小城市適度增加公共資源供給。鼓勵各地區優化潛力型中小城市建設用地結構布局,合理增加公共服務設施等用地規模。調整優化教育醫療資源布局,新設立和搬遷轉移職業院校原則上優先布局在中小城市,將更多三級醫院布局在中小城市,支持大城市知名三級醫院在中小城市設立分支機構,支持大城市知名中小學對中小城市學校進行對口幫扶支教。(財政部、自然資源部、發展改革委、教育部、衛生健康委、各省級有關部門負責)

(十三)提升城市品質和魅力。推動城市綠色發展,塑造城市生態風貌,推廣生態修復城市修補試點經驗,鼓勵有條件地區打造特色山城水城。提升城市人文魅力,保護傳承非物質文化遺產,推動中華優秀傳統文化創造性保護、創新性發展。優化提升新型智慧城市建設評價工作,指導地級以上城市整合建成數字化城市管理平臺,增強城市管理綜合統籌能力,提高城市科學化、精細化、智能化管理水平。鼓勵城市建筑設計傳承創新,彰顯中國建筑文化特色。(中央網信辦、住房城鄉建設部、發展改革委、自然資源部、文化和旅游部、各省級有關部門負責)

(十四)健全城市投融資機制。平衡好防風險與穩增長關系,在有效防范地方政府債務風險前提下,推動有效投資穩定增長。統籌安排財政資金投入、政府投資、地方政府債券發行,加大對符合規劃和產業政策的城市補短板項目的支持力度。大力盤活存量優質資產,回收資金補充地方財力。在堅決遏制地方政府隱性債務增量前提下綜合運用多種貨幣政策工具,引導開發性政策性金融機構結合各自職能定位和業務范圍加大支持力度,鼓勵商業性金融機構適度擴大信貸投放,引導保險資金發揮長期投資優勢,支持符合條件的企業發行債券進行項目融資,積極助力新型城鎮化建設。支持發行有利于住房租賃產業發展的房地產投資信托基金等金融產品。篩選具備投資回報預期的優質項目并建立吸引民間投資項目庫,集中向民間資本推介。全面推進地方融資平臺公司市場化轉型,打造競爭力強的地方基礎設施和公共服務投資運營主體。(發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、人民銀行、銀保監會、開發銀行、農業發展銀行、各省級有關部門負責)

五、 加快推進城鄉融合發展

以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手,以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標,建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,切實推進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置,重塑新型城鄉關系。

(十五)推進城鄉要素合理配置。吸引各類城市人才返鄉下鄉創業,允許農村集體經濟組織探索人才加入機制。按照國家統一部署,在符合空間規劃、用途管制和依法取得前提下,允許農村集體經營性建設用地入市,允許就地入市或異地調整入市。鼓勵各級財政支持城鄉融合發展及載體平臺建設,撬動更多社會資金投入。完善鄉村金融服務體系,依法合規開展農村各類資產抵押融資,做好農地抵押貸款業務全國推廣工作,允許有條件地區繼續探索宅基地使用權抵押。強化法律規劃政策指導和誠信建設,引導工商資本下鄉創業興業。健全涉農技術創新市場導向機制和產學研用合作機制,引導科研人員按規定到鄉村兼職和離崗創業。做好實用性村莊規劃,合理引導要素流動。(發展改革委、科技部、財政部、自然資源部、農業農村部、人力資源社會保障部、人民銀行、銀保監會、各省級有關部門負責)

(十六)縮小城鄉基本公共服務差距。鼓勵省級政府建立統籌規劃、統一選拔的鄉村教師補充機制,通過穩步提高待遇等措施增強鄉村教師崗位吸引力。增加基層醫務人員崗位吸引力,鼓勵縣醫院與鄉鎮衛生院建立縣域醫共體,鼓勵城市大醫院與縣醫院建立對口幫扶、巡回醫療和遠程醫療機制。建立公共文化服務群眾需求征集和評價反饋機制,推動服務項目與居民需求有效對接。推進城鄉低保制度統籌發展,健全低保標準動態調整機制,確保動態管理下應保盡保。提高城市、縣城、小城鎮、中心村公共服務聯動性。(發展改革委、教育部、民政部、財政部、文化和旅游部、衛生健康委、人力資源社會保障部、各省級有關部門負責)

(十七)提高城鄉基礎設施建管能力。以市縣域為整體,統籌規劃城鄉基礎設施,統籌布局道路、供水、供電、信息、物流、防洪和垃圾污水處理等設施,2019 年完成新改建農村公路 20 萬公里。明確鄉村基礎設施的公共產品定位,構建事權清晰、權責一致、中央支持、省級統籌、市縣負責的城鄉基礎設施一體化建設機制,健全分級分類投入機制。對城鄉道路和普通公路等公益性設施管護和運行投入,一般公共財政預算按規定予以支持。明確鄉村基礎設施產權歸屬,由產權所有者建立管護制度,落實管護責任。(發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、農業農村部、水利部、各省級有關部門負責)

(十八)促進鄉村經濟多元化發展。建立新產業新業態培育機制,構建農村一二三產業融合發展體系,實現城鄉生產與消費多層次對接。探索建立政府主導、企業和各界參與、市場化運作、可持續的城鄉生態產品價值實現機制。加強優秀農耕文化遺產保護與合理適度利用,推動農村地區傳統工藝振興,發展特色文化產業和工藝產品。培育發展城鄉產業協同發展先行區,創建一批城鄉融合典型項目,鼓勵經營性與公益性項目綜合體立項,促進資金平衡、金融支持和市場化運作,推進城鄉要素跨界配置和產業有機融合。(發展改革委、財政部、農業農村部、商務部、文化和旅游部、各省級有關部門負責)

(十九)促進農民收入持續增長。推動形成平等競爭、規范有序、城鄉統一的人力資源市場,統籌推進農村勞動力轉移就業和就地創業就業。完善財政、信貸、保險、用地等政策,建立農產品優質優價正向激勵機制。2019 年底基本完成農村集體資產清產核資工作,加快推進經營性資產股份合作制改革,完善農村集體產權權能,創新農村集體經濟運行機制,確保集體資產保值增值和農民收益。履行好政府再分配調節職能,完善對農民直接補貼政策,健全生產者補貼制度。(發展改革委、財政部、農業農村部、人力資源社會保障部、各省級有關部門負責)

六、 組織實施

本通知由各地區各有關部門組織實施。各地區各有關部門要高度重視、扎實推進,確保 2019 年新型城鎮化建設重點任務如期完成,推動新型城鎮化高質量發展取得新進展。

(二十)強化部際協調。完善推進新型城鎮化工作部際聯席會議制度,進一步加強對新型城鎮化重大事項的會商溝通。國家發展改革委將強化統籌協調,督促落實本通知的重點任務。各有關部門要按照本通知的重點任務和責任分工,細化實化體制機制改革和政策措施,調動并督促各省級有關部門扎實推進。

(二十一)壓實地方責任。地方各級有關部門要切實增強主體責任意識,由省負總責、市縣抓落實,根據本通知的重點任務,結合本地實際制定務實管用的措施,以釘釘子精神抓好落實,推動各項任務落地生效。

(二十二)深化宣傳引導。各地區各有關部門要加強引導指導、創新宣傳方式,發揮示范帶動效應。國家發展改革委將總結推廣第二、三批國家新型城鎮化綜合試點典型經驗,挖掘推廣城市高質量發展、特色小鎮健康發展等先進做法。引導有關媒體持續報道,營造良好的輿論氛圍。