落戶政策帶來的真正觸動不僅在戶口管理這一側的改革，而且在另一側的公共服務、福利和權益體制的改革

葛道順

中央經濟工作會議提出，允許農業轉移人口等非戶籍人口在就業地落戶。如何落實中央經濟工作會議精神，以及國務院較早提出的戶籍制度改革的具體方案，是一個重要課題。

長期以來，戶籍制度捆綁了太多的服務和福利功能，成為城鄉之間難以逾越的壁壘。據調查，與戶籍制度掛鉤的個人權利有20多項，涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、津貼補貼等各個方面，甚至包括義務兵退役安置政策和交通事故人身損害賠償等。不僅如此，一些政策還限制了農民對居住地點和工作的選擇權，農民不得不在低收入職業和低收入地區工作，造成了城鄉居民在就業和創業方面初始條件的不公平。

從起源上看，戶籍制度并不必然具有這種分割功能。我國第一部戶口登記條例將城鄉居民分為“農業戶口”和“非農業戶口”，戶籍只有人口統計和遷移登記兩項功能，沒有條款規定不同的戶籍人口享有不同的權利和待遇。戶籍制度的附加功能，是在后來的城市公共服務供給制中逐步形成的，比如教育部門要求上學以戶籍為依托，勞動與社會保障相關部門要求就業和社會保障以戶籍為區隔，等等，導致戶籍制度走樣變形。

改革開放和社會主義市場經濟的實踐，沖擊了原本固化的按戶籍管理模式。在大多數中小城市，農民早已可以自由進入工作并居住。市場選擇了農民進城，農民有了合法正當的住所，自然有權在就業地落戶，但難題是如何保證落戶后同等享受城市的公共服務、獲得有關權利及利益。允許非戶籍人口在就業地落戶，不是簡單的農轉非問題，而是公共服務側的改革和供給。所謂公共服務側改革，核心是逐步取消各類公共服務、福利以及相關權利與戶籍掛鉤的做法，建立面向全體公民的統一的公共服務等制度，從而保證新落戶的家庭沒有區別地享受同等公共服務。

公共服務側改革可以按照小、中、大城市逐步推進，不需要承擔整體即刻轉變戶口身份的巨額成本。首先是開放小城鎮和一批中等城市，允許外來務工者就地自由落戶，同時進行公共服務壓力測試、改革和強化供給。取得經驗后，向其他小、中城市有條件鋪開。實際上，有一些公共服務已經經受了這種壓力測試，比如大、中城市的醫院門診制度早就不區分戶籍，任何類型的身份證件都可以掛號并獲得診療服務。結合醫療保險制度的改革，整個醫療衛生服務可以率先完成公共服務側的改革。同樣，教育、勞動、社會保障等公共服務可以各自相機而動，經由小、中城市試點推進，逐步實現供給側的改革和重組，從而為非戶籍人口在就業地落戶提供廣泛基礎條件。

落實中央經濟工作會議精神和具體措施，要以新思路引導新行動。落戶政策帶來的真正觸動不僅在戶口管理這一側的改革，而且在另一側的公共服務、福利和權益體制的改革。做好公共服務側改革，戶籍制度將回歸其人口登記、統計的原始職能。而農業轉移人口等非戶籍人口在就業地落戶的實現，將極大促進各類戶籍人口的社會流動，反過來又將促進公共服務產品的擴大化和豐富化，從而為全面建成小康社會提供“流動紅利”。

（作者為中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心研究員）