結(jié)構(gòu)調(diào)整要“放手”讓企業(yè)和市場去做，政府的作用不是“甩手”，而是要把制度創(chuàng)新和制度供給當作調(diào)結(jié)構(gòu)的“抓手”

我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是以解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力為目標，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。實踐證明，不用結(jié)構(gòu)性改革的辦法，不僅不能從根本上解放和發(fā)展生產(chǎn)力，而且也無法順利完成結(jié)構(gòu)調(diào)整中的“三去一降一補”的五項重點任務(wù)。

什么才是“用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整”？我認為從大的方面說，就是要在結(jié)構(gòu)調(diào)整中，始終圍繞如何使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用來做文章。具體來說，就是結(jié)構(gòu)調(diào)整要“放手”讓企業(yè)和市場去做，政府的作用不是“甩手”，而是要把制度創(chuàng)新和制度供給當做調(diào)結(jié)構(gòu)的“抓手”。政府自身的改革是全面深化改革的先導(dǎo)環(huán)節(jié)和“牛鼻子”，政府是制度供給的主體，也是驅(qū)動創(chuàng)新的主體，因此供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，首先就要求政府增加高質(zhì)量的制度供給，通過強化政府的制度創(chuàng)新能力，給市場經(jīng)濟運行主體創(chuàng)造優(yōu)良的制度環(huán)境，直接或間接地激勵、誘使、引導(dǎo)或強迫市場主體做出有利于資源最優(yōu)配置的經(jīng)濟決策，最終實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，要強化政府的制度創(chuàng)新和制度供給能力，就是指要在結(jié)構(gòu)性改革中，通過制度改革和創(chuàng)新，不斷地完善行為規(guī)則，并通過法定程序為社會組織和成員、市場主體等設(shè)立須遵守的行為規(guī)則。這就是說，強化政府層面的制度創(chuàng)新和制度供給能力，就是政府要把經(jīng)濟工作中的新理念、新思想、新方法、新機構(gòu)、新法規(guī)、新政策和新工作載體等，引入原有的制度體系、政策體系和工作體系中，實現(xiàn)新的發(fā)展組合能力。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，政府層面的制度創(chuàng)新和制度供給，需要緊扣轉(zhuǎn)型升級的主線，重點解決發(fā)展中存在的結(jié)構(gòu)性、體制性和素質(zhì)性的矛盾和問題，重點在于要以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、綠色、分享”這五大發(fā)展理念來優(yōu)化相關(guān)的制度環(huán)境，主要內(nèi)容包括：

在發(fā)展動力問題上，重點強化與科技創(chuàng)新引領(lǐng)新發(fā)展、建設(shè)創(chuàng)新驅(qū)動國家相關(guān)的制度供給。科技創(chuàng)新是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的主要動力。在制度供給層面，需要從動力、壓力和引力三個方面的制度建設(shè)，來激勵經(jīng)濟主體的創(chuàng)新行為。首先需要完善的是企業(yè)作為創(chuàng)新主體的政策體系，要加大對具有經(jīng)濟外部性的新技術(shù)、新材料、新工藝、新產(chǎn)品的支持扶助力度。另外是要建立和完善對科技人才創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的支持政策，為其建設(shè)高水準的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新平臺和載體。

針對人與自然和諧問題，重點強化與環(huán)境保護相關(guān)的制度供給。建設(shè)美麗中國需要把環(huán)境保護的倒逼壓力，轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的動力。為此在制度創(chuàng)新和供給上，要把目前限于工作層面的倒逼機制，提升到政策層面，并在此基礎(chǔ)上進一步上升到法律法規(guī)層面。在環(huán)保工作的規(guī)章化、制度化中，可以探索實施兩類交易制度：第一是建立和健全以單位GDP能耗為基礎(chǔ)的節(jié)能交易制度，促進各地區(qū)能耗量的持續(xù)下降。第二是建立和健全以水環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)的流域生態(tài)環(huán)境補償機制。具體是對水質(zhì)達到一類水標準的地區(qū)，達到程度越高、比例越高則獎勵越多，而對三類尤其是四類水質(zhì)比例高的地區(qū)，實施懲罰性倒扣。這種制度安排尤其適用于具有上下游關(guān)系的區(qū)域生態(tài)補償關(guān)系。

針對發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，重點強化與建立產(chǎn)業(yè)新體系、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)的制度供給。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)，是實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一主線要求的具體行動和方案。包括鼓勵全面建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的三次產(chǎn)業(yè)新體系、重點鼓勵推進工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向中高端、鼓勵企業(yè)戰(zhàn)略性地攀升全球價值鏈的高端環(huán)節(jié)、鼓勵企業(yè)重視對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造等。

針對發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動的問題，鼓勵建立起“走出去”與“引進來”相結(jié)合的高水平的雙向開放體系。新一輪開放型經(jīng)濟戰(zhàn)略，要揚棄單一的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟，構(gòu)建基于內(nèi)需為主的高水平開放型經(jīng)濟體系。這是新常態(tài)下處理開放與發(fā)展關(guān)系的主要議題。其內(nèi)涵主要包括兩方面：一是基于我國龐大的內(nèi)需優(yōu)勢，“高水平地引進來”。也就是說，要通過國內(nèi)各種發(fā)展平臺的建設(shè)和制度環(huán)境的優(yōu)化，以中國不斷起飛的內(nèi)需為引力，大力虹吸全球的人力資本、技術(shù)資本和知識資本，讓其成為我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的投入品，成為我國建設(shè)創(chuàng)新型國家的生產(chǎn)要素；二是以服務(wù)于包括我國龐大內(nèi)需在內(nèi)的全球市場需求為出發(fā)點，“大規(guī)模地走出去”。依托于服務(wù)國內(nèi)市場需求，利用我國巨額的外匯儲備資源，在全球范圍內(nèi)大力吸收和就地利用各種先進生產(chǎn)要素，尤其是人力資本、技術(shù)資本和知識資本。一句話，基于內(nèi)需提升我國的開放型經(jīng)濟發(fā)展水平，在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，其主要目的是為了得到更多的全球智慧和資源為我所用。

針對社會公平正義問題，建設(shè)共享發(fā)展的制度保障體系。以共享發(fā)展理念為先導(dǎo)，我們的改革發(fā)展將與過去有很大的不同：一是在新常態(tài)中，發(fā)展的指向?qū)⒏淖冞^去為了GDP、財政稅收的不良格局，而是為了滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化生活需要，由此將糾正單純的GDP導(dǎo)向、大大化解產(chǎn)能過剩，以及地區(qū)間政府過度競爭的舊常態(tài)現(xiàn)象；二是發(fā)展的目的是為了最廣大的人民群眾，這將改變少部分人通過政策優(yōu)惠分享發(fā)展成果的不可持續(xù)狀態(tài)，表現(xiàn)為將糾正經(jīng)濟社會方面的優(yōu)惠政策向少數(shù)群體、行業(yè)、地區(qū)過度集中的不良做法，而是更多地實施普惠制；三是與其他四大發(fā)展理念相結(jié)合，實現(xiàn)新常態(tài)下的科學(xué)發(fā)展，如與綠色發(fā)展理念結(jié)合，抑制某些利益集團為了自身利益而犧牲環(huán)境的急功近利行為，讓最廣大的人民群眾共享藍天白云、青山綠水；與協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合，均衡好實體經(jīng)濟部門與虛擬經(jīng)濟部門的利益關(guān)系，各產(chǎn)業(yè)、各地區(qū)的利益關(guān)系；再如與創(chuàng)新發(fā)展相結(jié)合，在發(fā)展中讓人力資本、知識資本和技術(shù)資本，以及一切對發(fā)展有貢獻的勞動者也能分享股權(quán)和紅利，實現(xiàn)對創(chuàng)新驅(qū)動的最有力的刺激和激勵。

（作者系全國政協(xié)委員、江蘇省首批高端智庫“長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院”院長、南京大學(xué)教授）