農(nóng)地“三權(quán)分置”面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)

但是，將分離后的承包權(quán)認(rèn)定為成員權(quán)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得承包本集體的土地，而農(nóng)戶已獲得的承包權(quán)又只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓并經(jīng)農(nóng)民集體同意；流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒福?jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，也須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒福@些規(guī)定又會(huì)在很大程度上限制農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)及農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，從而不利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)和農(nóng)民工的市民化。

我國土地實(shí)行的是國有和集體所有兩種公有制，土地所有權(quán)不許買賣，所謂土地流轉(zhuǎn)或土地市場的交易(包括出租、入股、轉(zhuǎn)讓、出讓、抵押、擔(dān)保)，都只限于土地使用權(quán)。既然城市的國有土地都允許外商和外國人直接租用，為什么農(nóng)村集體土地的承包只限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員呢？更何況，在依法自愿公平競爭的市場上，這種轉(zhuǎn)讓是有償有期的，既不會(huì)改變土地公有的性質(zhì)，又能使交易各方共贏多贏，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，何樂而不為呢？

“意見”指出，在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能，完善“三權(quán)分置”法律法規(guī)，總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上完善法律制度，加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律的修訂完善工作，研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法。

而我國現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款，并沒有排除集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員依法直接獲得農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，也沒有禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員將承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員。《物權(quán)法》相關(guān)條款也明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于它所保護(hù)的用益物權(quán)，而用益物權(quán)人有權(quán)對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，并規(guī)定農(nóng)村集體有權(quán)將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包。

應(yīng)該說，上述法律條款都是堅(jiān)守土改“三條底線”的，即“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”。根據(jù)“意見”的要求和中共十八屆三中全會(huì)全面深化改革的精神，農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)施以及由此引發(fā)的系列改革，無疑應(yīng)該在現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》已經(jīng)賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步向前推進(jìn)，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)更加完整的用益物權(quán)能，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在更大范圍內(nèi)和更大程度上流轉(zhuǎn)，加速構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競爭有序的土地市場，從而讓市場在土地資源配置中真正起到?jīng)Q定性作用，并通過改革試點(diǎn)進(jìn)一步完善相關(guān)法律，而不該從這些原有合理的法律規(guī)定中倒退。

蔡繼明(清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授) 來源：中國青年報(bào) ( 2016年11月21日 02 版)