2016年，我國新增城鎮就業1314萬人，已連續5年新增城鎮就業超過1200萬人。就業是最大的民生，也是經濟社會發展最基本的支撐。黨的十八大提出推動實現更高質量的就業，實施就業優先戰略和更加積極的就業政策，并把實現就業更加充分作為全面建成小康社會的重要目標，進一步明確了“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業”的新時期就業方針。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，根據經濟發展新常態下的就業形勢和特點，進一步豐富發展了就業優先戰略，我國就業規模持續擴大、就業結構更加優化、創業帶動就業效應進一步發揮、公共就業服務不斷加強，有力推動了全體人民共建共享發展。

經濟新常態和就業新形勢對就業優先戰略提出新要求

在經濟發展新常態下，我國勞動力供求關系和就業形勢呈現新特點，主要是：勞動年齡人口總量出現負增長；在就業的總量性矛盾得到緩解的同時，就業的結構性和摩擦性矛盾日益突出。這對就業優先戰略提出了新要求。

近年來，我國勞動年齡人口總量已進入負增長時代，農村富余勞動力轉移速度趨緩，勞動力供給總量逐年減少。2011年以來，勞動年齡人口每年減少幾百萬人。由于勞動參與率（有就業意愿的人口占勞動年齡人口的比重）有一定提高，過去幾年經濟活動人口有所增加，但增速明顯放慢，并且即將達到峰值。一系列勞動力市場指標也反映了勞動力供求關系的變化。例如，近年來城鎮登記失業率一直保持在4.1%以下，城鎮調查失業率保持在5%左右，公共就業服務機構記錄的求人倍率（崗位數與求職人數之比）保持在1.1左右。這就是說，在經濟增長由高速轉為中高速的情況下，勞動力供求關系保持平穩，長期困擾我國的就業總量性矛盾得到緩解。

就業總量性矛盾得到緩解，并不意味著就業領域就沒有矛盾了，也不意味著就業工作更好做了。經濟理論和實踐都表明，結構性失業（由經濟結構變化引起的失業）和摩擦性失業（由信息不對稱、勞動力難以流動等因素造成的短期失業）在任何情況下都會存在。根據經濟學理論，只要GDP（國內生產總值）實際增長率與潛在增長率保持一致，就意味著實現了生產要素的充分利用和勞動力的充分就業，不存在周期性失業現象。目前我國經濟實際增長率仍處于中高速，基本與潛在增長率相符，所以，當前我國就業領域的主要矛盾既不是總量矛盾，也不是周期性問題，而是結構性和摩擦性矛盾。而且，隨著全面深化改革和經濟結構調整的推進，這兩類就業矛盾還會日益突出，主要表現在以下三個方面：

一是在調結構、去產能和處置“僵尸企業”過程中，部分地區、部分行業會遭遇就業沖擊，部分職工面臨結構性和摩擦性失業問題。例如，消除過剩產能任務最突出的一些行業的職工，存在人力資本不足、難以適應轉崗要求的問題，有可能陷入結構性失業。此外，在一些農村貧困地區，部分貧困農戶由于缺乏工作技能、崗位信息等因素，轉移就業面臨困難。

二是在就業數量擴大的同時，部分群體的就業質量有待提高。從就業的穩定性來看，雖然近幾年全國企業勞動合同簽訂率達到90%，但一些靈活就業和非正規就業群體并沒有包含在統計范圍內。占城鎮就業比重高達37%的農民工群體，勞動合同簽訂率僅約為40%。而且，沒有取得所在地戶籍的農民工很難充分、均等地享受城鎮基本公共服務，基本社會保險參與率較低。由于就業質量不高，很多農民工在40歲以后就有較強的返鄉意愿。在農村新成長勞動力逐年減少的情況下，如果返鄉人口數量超過新增轉移人口數量，就會形成逆城鎮化現象，進一步加劇勞動力短缺，不利于經濟保持中高速增長。

三是現已存在的非正規就業和不斷涌現的新型就業形態，對有效保障勞動者權益提出了挑戰。近年來，我國勞動力市場制度建設取得長足進展，對勞動者的社會保護力度明顯增強。但是，現行的許多相關制度安排仍然以就業單位為依托，不僅難以有效覆蓋非正規就業群體，也不適應分享經濟發展所創造的就業形態。其實，這也是一個世界性難題。對于就業內容、時間、場所都不確定的非傳統就業群體來說，勞動者權益保障的難度較大。

可見，在經濟發展新常態下，我國勞動力供求關系呈現新特點，就業出現了新形勢。這就要求就業優先戰略在創造良好就業環境、提高就業質量、增強勞動者就業能力、保障勞動者權益等方面有更大作為。

堅持以人民為中心，統籌推進就業崗位創造和就業質量提高

以習近平同志為核心的黨中央高度重視就業問題，強調“就業是民生之本”，把實施積極的就業政策擺在更加突出的位置，把幫助困難群眾解決好就業等基本民生問題作為黨和政府義不容辭的責任。針對我國勞動力供求關系新特點和就業新形勢，黨中央在實施就業優先戰略過程中更加突出地體現了以人民為中心的發展思想，積極有效應對經濟發展新常態下我國就業面臨的新問題、新挑戰。

以人民為中心的發展思想為就業優先戰略注入了新內涵。它要求把實施就業優先戰略與穩增長、促改革、調結構、惠民生緊密結合起來，讓市場在人力資源配置中發揮決定性作用，保持勞動力市場的靈活性；同時更好發揮政府作用，加強勞動力市場制度建設，加大就業支持力度，統籌推進就業崗位創造和就業質量提高。

兼顧勞動力市場靈活性與勞動保障機制完備性。勞動力市場機制是有效配置勞動力資源的基本方式。依據勞動力市場信號，勞動者獲得提升人力資本的激勵，企業按照最有效率的方式配置資源，進而促進社會生產率提高。充分發揮勞動力市場機制的作用，必須加大改革力度，建設勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的全國統一、靈活高效的勞動力市場。黨的十八大以來，針對妨礙勞動力市場功能充分發揮的體制性因素，我們找準改革的關鍵領域加快突破。比如，大力推動戶籍制度改革，合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化。這既是完善勞動力市場機制的必然要求，又有利于推動基本公共服務均等化，能夠通過增加勞動力供給、提高人力資源配置效率立竿見影地收獲改革紅利，提高發展的可持續性和共享性。又如，加大勞動力市場制度建設力度，完善勞動立法，建立健全工資集體協商制度，發揮工會保護勞動者權益的作用。在相關法律的修訂中，既堅持保護勞動者權益、提高就業質量、保障基本民生，又著眼于進一步提高勞動力市場的靈活性，及時調整一些具體規定。

兼顧短期勞動力利用與長期人力資本培養。2004年首次出現的“民工荒”以及隨后發生的勞動力短缺現象，標志著中國經濟越過了劉易斯拐點，不再具有勞動力無限供給的特征。近年來，即使在經濟增速下行的情況下，許多企業仍然面臨招工難、用工荒問題。同時，在就業機會增加、普通勞動者工資上漲加快的情況下，一些農村青少年升學意愿下降，在義務教育結束后便匆匆進入勞動力市場。這固然在短期內滿足了勞動力需求，但對教育造成了負激勵，長此以往會導致人力資本積累的整體損失。隨著產業結構調整以及機器和機器人的更廣泛使用，這些勞動者將來會由于缺乏技能和更新技能的能力，很容易遭到就業市場波動的沖擊。這也會制約我國產業結構優化升級和創新驅動發展戰略的實施。因此，我們積極推動就業優先戰略向教育和培訓延伸，努力構建終身學習體系，推動建立覆蓋城鄉全體勞動者、貫穿勞動者學習工作終身、適應勞動力市場需求的職業培訓制度，增強勞動者創新和就業能力，促進中國經濟搭上新科技革命的快車。

兼顧推進供給側結構性改革與社會政策托底。經濟發展新常態下的經濟增長新動能，來自于產業結構優化升級和增長方式轉向創新驅動，要靠大力推進供給側結構性改革才能得到釋放。這個過程必然伴隨著產業的此消彼長和企業的優勝劣汰，伴隨著生產要素的重新配置，進而造成部分職工轉崗失業。然而，創新驅動發展雖具有“創造性破壞”的特質，但并不意味著對勞動者采取“自生自滅”的態度。勞動是以人為載體的，因而不同于其他生產要素，其重新配置需要得到政府提供的政策扶助和社會保護。這也是貫徹以人民為中心的發展思想的必然要求。黨的十八大以來，在實施就業優先戰略中，我們把穩定和促進就業、提高就業質量放在經濟社會發展優先位置，為下崗和面臨轉崗的職工提供公共就業服務，對一時難以實現再就業的人員加大基本生活保障力度。一方面，努力完善公共就業服務體系，豐富就業服務內容，推動公共就業服務均等化、信息化、現代化，為勞動者提供便捷高效的就業服務，盡可能減少勞動者處于失業狀態的時間；另一方面，努力提高社會保障制度和基本公共服務的公平性，打破城鄉、地區、行業分割和身份、性別歧視，維護勞動者平等就業權利，使尚未在城鎮落戶的農民工、靈活就業人員及處于新型就業形態的勞動者都有獲得社會政策托底的機會，讓改革發展成果惠及最廣大勞動者。2016年，劃撥1000億元“去產能穩就業”專項獎補資金、優化創業環境等措施落地有聲，讓更多勞動者捧上了“新飯碗”。

就業優先戰略在經濟社會發展中取得了新定位

黨的十八大以來，就業優先戰略的內涵、外延、舉措都得到了豐富和拓展，在經濟社會發展中取得了新定位。

就業優先戰略成為扶貧脫貧的重要手段。習近平同志指出，要把扶貧同扶志結合起來，著力激發貧困群眾發展生產、脫貧致富的主動性，著力培育貧困群眾自力更生的意識和觀念，引導廣大群眾依靠勤勞雙手和頑強意志實現脫貧致富。促進轉移就業，是幫助農村貧困人口脫貧致富的一個過硬、管用舉措，是扶貧扶志的一種有效方式。實施就業優先戰略，促進了勞動力市場的發育和完善，推動了農村勞動力轉移就業，提高了城鄉居民就業參與率，是扶貧、減貧、增收和縮小收入差距最有效的手段，也是把每個人的努力同國家經濟社會發展緊密聯系起來、促進全體人民在共建共享發展中有更多獲得感的最可持續的途徑。

就業優先戰略成為推進供給側結構性改革的重要保障。習近平同志指出，隨著供給側結構性改革不斷推進，會有一些職工下崗，要更加關注就業問題，創造更多就業崗位，落實和完善援助措施，通過鼓勵企業吸納、公益性崗位安置、社會政策托底等多種渠道幫助就業困難人員盡快就業，確保零就業家庭動態“清零”。在當前經濟下行壓力加大、社會問題和矛盾增多的情況下，黨和國家實施積極的就業政策，創造更多就業崗位，在改善就業環境、提高就業質量的同時，為推進供給側結構性改革提供了重要保障。通過實施零就業家庭動態“清零”政策、公益性崗位托底安置政策和社會保險補貼政策等，有效解決結構性失業問題，讓供給側結構性改革輕裝上陣，沒有后顧之憂。通過進一步降低市場準入門檻，完善創業扶持政策，著力解決勞動者創業面臨的融資難、稅負重、門檻高等問題，大力推動以創業帶動就業、促進創新。2016年，我國平均每天新登記企業1.5萬戶。這些新增加的企業多數是從事新經濟的中小微企業，以創業帶動就業、促進創新的效果顯著。

就業優先戰略與宏觀經濟政策協調配合，實現經濟發展與擴大就業良性互動。適應、把握、引領經濟發展新常態，一個重要方面是破除唯GDP、唯增長速度的陳舊觀念，把擴大就業作為經濟社會發展的優先目標，將穩增長、保就業作為經濟運行合理區間的下限，把就業優先戰略與穩增長、促改革、調結構、惠民生結合起來，讓就業優先戰略與宏觀經濟政策協調配合，既實現多渠道擴大就業崗位，又更好體現就業本身的民生含義。黨的十八大以來，我國就業工作的創新性實踐，有力促進了經濟發展與擴大就業的良性互動。比如，伴隨著我國經濟結構持續改善、服務業占比持續提高，服務業創造了大量就業崗位，2015年全國服務業就業人數增速達到就業總量增速的18倍。又如，實施創新驅動發展戰略催生了一批新產業、新業態和新商業模式，雖然目前的統計體系還不能將其完全納入GDP統計范圍，但可以肯定的是，這種結構變化擴大了就業機會、產生了新型就業形態、惠及了民生，是實實在在的改革紅利和調整紅利。把擴大就業作為經濟社會發展的優先目標，而不是以經濟增長速度目標代替或代表就業目標，有利于在經濟增長速度換擋時期保持戰略定力、積極主動作為。我國還把城鎮就業增長、城鎮登記失業率和城鎮調查失業率等一系列勞動力市場指標作為評估宏觀經濟運行狀況和決定政策取向的重要依據，進一步增強了宏觀調控的科學性和有效性。

（作者為中國社會科學院副院長、學部委員）