“禁鋁令”

包括王舒在內的幾名攤販被判刑是因為制作的油條中鋁含量超標。邱縣人民法院認為，過量使用食品添加劑足以造成嚴重食物中毒或者其他嚴重性食源性疾病，其行為已經構成犯罪。

法院判定的標準，依據的是2011年衛生部對于食品鋁殘留量標準的規定。《食品安全國家標準食品添加劑使用標準》中規定，每公斤食品中的鋁殘留量不得超過100mg。

這個標準是根據國際標準制定出來的。早在二十多年前，聯合國糧農組織和世界衛生組織食品添加劑聯合專家委員會，就對含鋁食品添加劑的限量做出要求。

1987年，該委員會將鋁的暫定每周耐受攝入量定為每公斤體重7mg。但因為鋁不是人體必需微量元素，攝入過量對健康有損害作用。2006年，他們利用更新的毒理學資料，對鋁的安全性進行了重新評估。結果認為，每周每公斤體重7mg的攝入量仍會對生殖和發育神經造成傷害，因此將標準降為每周每公斤體重1mg。直到2011年又上調為每周每公斤體重2mg，沿用至今。這意味著，一個體重50公斤的成人每周攝入的鋁含量不能超過100mg。

由于我國食品中含鋁添加劑不規范使用現象嚴重，部分食品生產加工過程中可能存在過量或超范圍使用含鋁添加劑的情況。因此，國家食品安全風險評估專家委員會在2010年啟動中國居民膳食鋁暴露風險評估，對來自21個省的11類食品的鋁含量進行了檢測，并出具了《中國居民膳食鋁暴露風險評估》報告。

評估結果顯示，我國人群中有32.5%的個體膳食鋁攝入量超過了國際標準，而長期食用油條、饅頭、面條的北方居民中，有60.1%的個體鋁攝入量超標。相比之下，我國膳食鋁攝入量高于其他國家。

“每公斤食品中100mg鋁殘留量的標準，仍會導致39.7%的人群鋁攝入量超過國際標準。”報告中稱，現行標準偏高，健康風險較高，建議降低標準。

因此，2014年，國家衛計委聯合食藥監總局等五部門聯合下發了“禁鋁令”。要求自同年7月1日起，三種含鋁食品添加劑不能再用于食品加工和生產。饅頭、發糕、膨化食品等不能再添加含鋁蓬松劑和含鋁添加劑。這意味著，我國最常見的五種含鋁食品添加劑中三種被禁用。

但“禁鋁令”對油條留了個口子。通知中規定，油炸面制品、掛漿用的面糊等仍可使用含鋁食品添加劑。“因為現在還沒找到一種更好的東西替代這些添加劑。”中國農業大學副教授朱毅解釋。

也是從那年開始，監管部門查處的“油條案”也逐漸增多。按照標準，只要每公斤油條被檢測出鋁含量超過100mg，就涉嫌違法。邱縣的第一次檢查就是從那時候開始的。王舒稱，之前從來不知道，油條還會“鋁超標”。

“后果犯”到“行為犯”

王舒和另外幾個攤主并不是首例獲刑的人。據此前媒體報道，從2013年至今，全國有上千人因此獲刑。

“司法行政機關在現行的法律框架和規定下，這種處罰是合法合規的，是執法部門依法行政、認真負責的表現。”原國家質檢總局總工程師、北京大學質量與法治研究所所長劉兆彬認為。

他說，2008年之前，涉及食品安全的案件，主要靠的是行政管理，司法很少介入。因為按照當時《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)第一百四十三條的規定，足以造成嚴重食物中毒事故或其他嚴重食源性疾患的、對人體健康造成嚴重危害的或造成后果特別嚴重的，才適用刑法。

但每年全國范圍內嚴重到致人死亡的食品案件和質量案件少之又少，可能一年只有幾十起。因此，食品安全方面的監管大多是由行政機關依照《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)、《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國標準化法》等相關法條，進行行政監管和處罰。

轉變源于“三鹿奶粉”事件。2008年，甘肅岷縣14名嬰兒同時患上腎結石病癥，至2008年9月11日甘肅全省共發現59例腎結石患兒，死亡1人。這些嬰兒均食用了三鹿奶粉。

“三鹿事件全國轟動，當時監管者就覺得光靠罰款有點管不住了。”劉兆彬稱。

2011年2月25日，《中華人民共和國刑法修正案(八)》(以下簡稱《刑八》)在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過，對當時的刑法進行了四十九項修改。

《刑八》也對涉及食品安全的兩個重要條款——第一百四十三條和第一百四十四條做出了重大修改，在“人體健康造成嚴重危害”后面增加了“或者有嚴重情節”。“這意味著量刑從‘后果犯’變成了‘行為犯’。”劉兆彬介紹。

“后果犯”是指造成嚴重后果時按刑法處置。比如，之前判斷賣油條的商販是否犯罪，主要看兩方面：一是犯罪時產生的金額，違法所得超過5萬元就屬于犯罪；其次看后果，如果明礬油條讓人吃壞了肚子，或者中毒了，這就是犯罪行為。

但《刑八》要求，只要實施了某種行為，就會被認為是觸犯了刑法。也就是說，不管油條是否銷售出去或吃出了問題，只要加了不該加的添加劑，都是犯罪。

劉兆彬說，雖然普遍來看，經營炸油條的多數都是文化程度比較低的百姓，對于添加劑，他們不知道能不能放，不知道該放多少。“但同情不代表法律。從法理上來看，這些過量使用食品添加劑的攤販被判刑，是監管部門依法監管的結果。”

爭議“油條案”入刑

雖然從法理上說，“油條案”入刑不無道理。但實際中，該案在法律界和食品安全界一直存在爭議。爭議的原因在于，從現實中看，這些鋁超標的油條在當時確實沒有對食客造成嚴重危害。

有人支持鋁含量超標入刑。朱毅認為，如果添加劑含量超標都不能引起重視，小攤販會覺得濫用添加劑是無所謂的。

北京警察學院副教授陳濤也有相似的觀點。“食品安全問題的影響是潛在的，不一定會造成現實的損害。”陳濤解釋，就像蓋房子，如果房子不結實有塌方的可能，但也不一定會塌。但是我們要在危險發生前預防，按照標準，不能蓋成有危險的房子。

有人持謹慎觀點。中國工程院院士、國家食品安全風險評估中心研究員陳君石告訴新京報記者，“判決書中寫了鋁超標對人體有害，但是沒有根據。有沒有危害健康誰說了算？必須經過專家的評估才能算數。”

“這是因為兩法銜接中還缺少更詳細的規定。”劉兆彬認為。“兩法銜接”指的是行政處罰和刑事處罰的銜接。“2001年，中華人民共和國國務院310號令《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，當時就討論過行政監管和司法如何銜接。”劉兆彬稱。他解釋，現在中國有兩百五六十部法律，其中百分之七八十，執行主體都是行政機關。光靠行政是不夠的，還需要司法進行完善。

“但在實際操作中，兩法如何銜接，如何銜接得更好，體現司法公正，是很難的。”劉兆彬稱，油條案表現出來，現在兩部法律的銜接依然有縫隙，還沒有做到無縫、平穩銜接。

他認為，執法的目的本是為了促進行業規范，而不是為了罰款或處罰商戶。

他說，雖然從法理上看，“油條案”入刑有法可依。但實際上，制作、販賣油條的商販多數是因為無知犯罪，他們不掌握相關知識，沒有明確的主觀故意。針對這種情況，可以適用《食品安全法》對他們進行行政處罰，包括罰款、沒收工具、沒收財產，甚至可以吊銷執照。情節更嚴重的可以拘留或拘役。

“如果這些手段能夠達到教育、懲治的作用，判刑的處罰還是應當慎用。不是不能用，但不能隨便用，主要還是以威懾為主。”劉兆彬解釋，《食品安全法》第135條規定，有食品安全犯罪的，終身不得從事食品安全生產行業。“對于這些商販而言，可能只有這點手藝，以開個小店、賣點吃的為生，判刑的處罰有些過重了。”劉兆彬認為。