中國經濟保持了40年的高速增長,近期開始把注意力轉向城市特別是超級大城市發展,以其作為未來經濟增長的驅動器。眼下中國學術界就發展超級大城市和推動形成都市圈問題進行了熱烈討論,希望進一步擴大特大城市的經濟規?；蚪洕侍嵘粮咚降牡胤秸呤艿經Q策層支持。更有建議認為,應在相鄰的經濟中心城市之間建立更深度和更緊密網絡聯系的都市圈?？梢云诖?假如城市驅動的增長趨勢持續10年,中國的城市化水平有望達到全球的平均值。

近年來中國開始流行青睞超級城市和城市圈的這種觀念絲毫不奇怪,它跟過去10年來中國試圖要升級其增長模式有關。盡管制造業高度發達,但中國的城市化進程一直慢于其工業化和經濟發展的速度。盡管中國今日已是世界第二大經濟體,但僅有一半的人口是城市居民,而生活在超級大城市的人口不到總人口的十分之一。

中國過去25年的快速工業化進程中,像北京、上海和廣州這樣的超大城市的角色也并非舉足輕重。這在工業化最為迅猛的長江三角洲和珠江三角洲地區極為典型。在這些地區,至少在相當長的一段時間,相對于那些中小城市,大城市被束縛在國有部門的體制之下,在生產性資本的積累、吸引外商直接投資(FDI)落地和本土企業家精神上并無壓倒性優勢,反而那些中小城市借勢而為,一舉崛起成為制造業中心。

上世紀90年代之后,蘇州昆山迅速崛起,成為了中國最重要的電子產品的制造中心。在廣東省內,類似昆山這樣的小城市,比如東莞、惠州、中山、順德,也獲得與全球產業鏈高度融合的制造業崛起機遇,擔當著中國作為世界工廠的重要角色。即使今天被認為是中國最具活力的超級大城市之一深圳,也只是伴隨其作為出口加工區的工業化進程而逐步演變成今天超大規模,1979年在中央政府批準其成為經濟特區的時候還只是個邊陲小鎮。

過去10年的情況表明,特大城市和城市化滯后的狀況正妨礙未來經濟增長潛能的釋放。在未來的經濟增長中,中國清醒地認識到要充分利用和挖掘其人口規模和人力資本積累的無與倫比的巨大優勢。在這種情況下,大城市、特別是超級大城市和城市群的崛起至關重要。

固然中國已有常住人口在2000萬的北京、上海、廣州和深圳這四個超級大城市,它們在中國被稱為“一線城市”,但超級城市的數量與中國的經濟和人口規模顯得不成比例。作為全球人口最多且為第二大經濟體,中國的城市化水平依然大大低于世界平均水平。中國還有數個在經濟和人口規模上具有演變成為超級大城市潛力的二線城市,如成都、天津、杭州、武漢、蘇州等。即便是對北京、上海這樣的超級大城市,也并沒有足夠的理由認為它們目前在經濟發展的潛能和容納的人口數量上已經接近臨界值,除非繼續保留綿延已久的行政區劃限制,以及對城市土地開發比例的嚴格控制。

為了更多特大城市的發展,中國應放棄限制城市土地開發的配額管理制度。這個從上世紀90年代實施的制度不僅嚴格限制了城市可以開發的土地數量,而且長期以來把過多的建設用地用于建造制造業的廠房。事實上,在不可阻擋人口流向超級大城市的過程中,對土地開發數量的控制加速了中國的一線城市的地價和房價。

認識到了特大城市在發揮規模經濟和實現持續經濟增長的重要性,這些特大城市正在試圖通過“撤縣改區”來緩解甚至突破這些行政區劃對其經濟潛能釋放的制約。在中國,大城市在行政區劃上不僅包括城區部分,也包括廣闊的郊縣鄉村。以上海為例,盡管上海的行政區劃面積約是6340平方公里,但其城區面積也只有一半,另一半則是郊縣。所謂“撤縣改區”,就是由這些城市把城區的范圍擴展到了縣的界域。像北京、上海、廣州、深圳等一線城市和杭州、武漢等新一線城市城區經濟發達,具有強大的輻射力和擴散力,周圍的縣改區之后,它們布局和規劃經濟發展的空間得以擴大,這無疑為未來城市升級和容納更多人口創造了條件。

中國試圖轉向城市引導型增長模式的另一個推進戰略是,因勢利導大幅度提升城市群在未來經濟增長中扮演的主導角色。中國地域遼闊,盡管地理上不乏城市群,但以經濟實力而言,最重要的空間集群無疑是分布在長江三角洲和珠江三角洲兩個灣區的城市群。在那兩個灣區,得益于包括上海、香港、廣州、深圳和杭州等超級大城市的經濟擴張和輻射能力,兩個巨大都市圈的輪廓已清晰可見,可謂水到渠成。都市圈的形成能大大提高經濟活動的空間密度和獲得來自經濟互補性的巨大經濟效率,是未來中國經濟增長的驅動器。政府在國家戰略上推進這兩個都市圈的成型和發展,無疑將驅動中國更大的經濟發展能級。

今年3月,中國政府明確表示將支持粵港澳大灣區的規劃構想并要求盡快制定建設規劃方案,其目標是建設成為全球創新發展高地、全球經濟最具活力和優質品質的生活區域?；浉郯拇鬄硡^涵蓋了廣州、深圳等9個城市和香港、澳門兩個特別行政區。2010年至2016年,粵港澳灣區的11個城市GDP總量從2010年的5.42萬億人民幣增長至9.35萬億人民幣,約合1.34萬億美元,僅次于東京灣區和紐約灣區的經濟規模。鑒于粵港澳大灣區目前的人均GDP尚不及東京灣區的一半,且還處于高速增長的階段,未來經濟增長潛力的釋放指日可待。

以上海為核心的環杭州灣大灣區的構想也正在引起高度關注。這個灣區很可能覆蓋上海南北兩翼、跨越浙江和江蘇兩個重要經濟省份約10個關鍵城市。這一灣區的打造對整個長三角一體化和中國的長江流域經濟帶戰略的提升都將產生重要作用。值得一提的是,環杭州灣背靠寧波舟山港、洋山深水港這樣的世界級大港。2016年寧波舟山港貨物吞吐量突破9億噸,居全球之首。上海洋山深水港四期工程正在建設,這是目前全球建設規模最大的自動化集裝箱碼頭。以GDP計算,環杭州灣大灣區的經濟規模應該也已接近舊金山灣或東京灣的規模,而且還擁有中國目前11個自貿區中的兩個。

中國正在政策上試圖引導大量傳統產業的升級和轉型,也在鼓勵新技術驅動的產業發展。這意味著,相對于物質資本,人力資本和科技對經濟增長越來越重要,而這需要重新考慮大城市要扮演什么樣的角色,并如何做到由大城市來引導更有效率的經濟增長。這是中國在其新一輪經濟改革中的重要任務之一。